建设部


城镇体系规划编制审批办法

1994年8月15日，建设部

第一条 为推动城镇体系规划编制和审批工作，根据《中华人民共和国城市规划法》，制定本办法。
第二条 本办法所称城镇体系是指一定区域范围内在经济社会和空间发展上具有有机联系的城镇群体。
第三条 城镇体系规划的任务是：综合评价城镇发展条件；制订区域城镇发展战略；预测区域人口增长和城市化水平；拟定各相关城镇的发展方向与规模；协调城镇发展与产业配置的时空关系；统筹安排区域基础设施和社会设施；引导和控制区域城镇的合理发展与布局；指导城市总体规划的编制。
第四条 城镇体系规划一般分为全国城镇体系规划，省域（或自治区域）城镇体系规划，市域（包括直辖市、市和有中心城市依托的地区、自治州、盟域）城镇体系规划，县域（包括县、自治县、旗域）城镇体系规划四个基本层次。
城镇体系规划区域范围一般按行政区划划定。根据国家和地方发展的需要，可以编制跨行政地域的城镇体系规划。
第五条 城镇体系规划应同相应区域的国民经济和社会发展长远计划、国土规划、区域规划及上一层次的城镇体系规划相协调。
第六条 城镇体系规划的期限一般为二十年。
第七条 全国城镇体系规划，由国务院城市规划行政主管部门组织编制。
省域城镇体系规划，由省或自治区人民政府组织编制。
市域城镇体系规划，由城市人民政府或地区行署、自治州、盟人民政府组织编制。
县域城镇体系规划，由县或自治县、旗、自治旗人民政府组织编制。
跨行政区域的城镇体系规划，由有关地区的共同上一级人民政府城市规划行政主管部门组织编制。
第八条 编制城镇体系规划应具备区域城镇的历史、现状和经济社会发展基础资料以及必要的勘察测量资料。资料由承担编制任务的单位负责收集，有关城市和部门协助提供。
第九条 承担编制城镇体系规划任务的单位，应当符合国家有关规划设计单位资格的规定。
第十条 城镇体系规划上报审批前应进行技术经济论证，并征求有关单位的意见。
第十一条 全国城镇体系规划，由国务院城市规划行政主管部门报国务院审批。
省域城镇体系规划，由省或自治区人民政府报经国务院同意后，由国务院城市规划行政主管部门批复。
市域、县域城镇体系规划纳入城市和县级人民政府驻地镇的总体规划，依据《城市规划法》实行分级审批。
跨行政区域的城镇体系规划，报有关地区的共同上一级人民政府审批。
第十二条 全国城镇体系规划涉及的城镇应包括设市城市和重要的县城。
省域（或自治区区域）城镇体系规划涉及的城镇应包括市、县城和其他重要的建制镇、独立工矿区。
市域城镇体系规划涉及的城镇应包括建制镇和独立工矿区。
县域城镇体系规划涉及的城镇应包括建制镇、独立工矿区和集镇。
第十三条 城镇体系规划一般应当包括下列内容：
1、综合评价区域与城市的发展和开发建设条件；
2、预测区域人口增长，确定城市化目标；
3、确定本区域的城镇发展战略，划分城市经济区；
4、提出城镇体系的功能结构和城镇分工；
5、确定城镇体系的等级和规模结构；
6、确定城镇体系的空间布局；
7、统筹安排区域基础设施、社会设施；
8、确定保护区域生态环境、自然和人文景观以及历史文化遗产的原则和措施；
9、确定各时期重点发展的城镇，提出近期重点发展城镇的规划建议；
10、提出实施规划的政策和措施。
第十四条 跨行政区域城镇体系规划的内容和深度，由组织编制机关参照本《办法》第十二条、第十三条规定，根据规划区域的实际情况确定。
第十五条 城镇体系规划的成果包括城镇体系规划文件和主要图纸。
1、城镇体系规划文件包括规划文本和附件。
规划文本是对规划的目标、原则和内容提出规定性和指导性要求的文件。
附件是对规划文本的具体解释，包括综合规划报告、专题规划报告和基础资料汇编。
2、城镇体系规划主要图纸：
（1）城镇现状建设和发展条件综合评价图；
（2）城镇体系规划图；
（3）区域社会及工程基础设施配置图；
（4）重点地区城镇发展规划示意图。
图纸比例：全国用1∶250万，省域用1∶100万～1∶50万，市域、县域用1∶50万～1∶10万。重点地区城镇发展规划示意图用1∶5万～1∶1万。
第十六条 本办法由建设部负责解释。
第十七条 本办法自1994年9月1日起施行。
（注） 本办法第十一条内容已经国务院同意。


　　法官形象是社会公众按照一定的标准和要求，对法官经过主观努力所表现出来的形象特征所形成的整体看法和综合评价。在加强司法公信力建设的社会系统工程中，当代中国法官职业群体的形象塑造是不可或缺的重要组成部分。社会公众对当代中国法官形象的认知，将影响到其对法官职业活动的判断、评价，并会从对法官的印象上升到对司法的信念。因此，现代法官形象塑造不是一个简单的“面子工程”，而是关系到法治建设成败与否、民众对司法信任程度的实实在在的大问题。

　　当代中国法官形象的塑造要放在整个中国司法、法治和社会发展的背景中予以考察、分析和理解。中国法治现代化的进程，是内部因素与外来影响相互作用的历史产物，是一系列复杂因素综合作用的结果。自清末修律以来，中国法律的现代性因素逐渐生长并且日益兴盛，但在法律制度外部形式发生重大变化的同时，古老传统在法律精神领域的影响仍然是坚韧顽强的。这一特征决定了法官形象的塑造既要考虑几千年传统法文化对民众法律观念的浸泡，也要顾及近代西方法文化对民众观念的产生的变革，还要考察新时期诉讼当事人和民众的阶层构成与法观念现状，在动态发展中不断修正法官形象设计，最终形成既符合中国传统文化特征，又符合现代司法规律和当下社会主流价值观的现代法官形象。

当代法官形象塑造要符合现代司法规律，体现时代性。中国历史上，传说最早的司法官吏是尧舜时代的皋陶，他以半神半人的面貌出现，不仅面貌怪异，而且审判方式也很奇特，每当诉讼双方争执不下时，他就牵出一头奇兽来作出裁判，这就是“獬豸”。由此,獬豸与司法官吏结下不解之缘分，成为历代司法官吏的象征。如果我们全面审视历史上的法官形象，他们身上所承载的其实是人民群众对“公正”、“清廉”、“严格执法”的期盼，但是这些“法官”的司法工作方式、遵循的司法程序已经落后于社会的价值评判标准。可以想象，如果今天的法官像皋陶一样运用“神兽”裁判，像包拯一样既侦查、控诉又审判甚至刑讯逼供，显然不能赢得群众对司法的信任。现代法官形象的塑造要立足于当代法治发展的现状，不可能脱离赖以存在和发展的社会条件而独立存在。与传统司法相比，现代司法强调形式合理性与价值合理性的有机统一。这是人类共同的法治文明成果，是依法治国，建设社会主义法治国家的必然发展方向。

当代法官形象塑造要契合社会的公正感，体现民意性。法官形象是通过人们的主观印象表现出来的，离开了社会公众这一感受对象，法官形象就无从表现。社会公众实际上是带着一定的标准来评价法官形象的，而且社会评价标准与法律职业的自我评价标准往往存在一定差距。对法律职业者来说，严格依照法律而正确处理案件非常重要，亲切热情地对待当事人，耐心细致地提供司法服务，与公正并没有直接联系。但是当事人、社会公众对法律运用的规律、理论和技术往往缺乏了解，其对司法结果公正性的判断首当其冲的是源自于对法官的形象感知。法官的行为，不论是个人行为还是审判职务行为，都难免被认为是法官的人品、修养以及审判作风的反映，都会影响当事人的诉讼心理，从而对审判效果发生作用。

美国的法社会学家和法心理学家在这方面进行了一系列详细的实证研究，研究的结果表明，美国当事人对公正的评价，首先重视的是程序的样式，案件是否以公正的方法来处理；其次重视的是结果是否公正，至于是胜诉还是败诉并没有多大重要性。在评价程序是否公正时，有几个基准被筛选了出来：（1）发言与参与的机会；（2）信任感，指的是法官认真地对待当事人之间的纠纷时获得的当事人的信赖；（3）对个人的尊重，指的是当事人的立场和权利得到了慎重考虑及认真对待时所感觉到的程序性公正；（4）中立性，即程序操作不偏向于当事人任何一方的重要性。这一研究成果对塑造当代中国法官形象具有重要的启发意义：不仅要按照现代司法规律塑造法官形象，还要使法官的形象契合当事人和民众的公正评价标准。需要注意的是，公正感是一个随着时代和场所而变化的问题，总是在微妙的流转变动。在外国法律文化中不被重视的因素有可能是影响中国民众公正感的重要因素，例如在意大利、法国等文化中，包括性关系的法官私生活不是法官职业伦理的规范对象，但是在台湾地区就认为根据习俗，可能造成法官形象的损害，应当受到惩戒。台湾地区的一则法官惩戒案例显示：被惩戒人事实因生理因素不可能有不正当的关系，但是外观上已经造成不正当的形象就会被惩戒。由此，深入实证研究影响当事人和社会公众公正感的主要因素，是塑造现代法官形象的重要实证基础。

当代法官形象塑造要贴近区域实际，体现特色性。中国地区之间发展的不平衡性决定了各地法院的法治区域环境是存在差异的。这在客观上也决定了各地方的法官形象塑造要贴近当地的生活实际。苏力教授认为：“在中国这样的大国，各地对诉讼制度的需求一定是不同的，同样的制度设计在各地、在各个司法制度的层级绩效也必定不同，整齐划一的制度设计不仅无效，而且危险”。由于诉讼制度的设计与法官形象的设计具有关联性，这一段论述也同样适用于法官形象设计。事实上，当代中国先进法官典型的塑造也体现了区域的特征。宋鱼水作为北京的法官形象代表是一个比较典型的职业化专业化的法官；金桂兰作为黑龙江宁安县的法官形象代表则是一个扎根基层，具有长期农村工作经验，会做群众工作的法官；陈燕萍作为江苏泰州一个基层法庭的法官，其服务的地区贴近苏南，正在从乡土社会向城市社会转型，因此她的形象既体现正式的法律知识和技能，还体现了积累和运用大量地方性知识的特殊技能和工作方法。这些法官形象之所以成功，是因为她们能够“看菜吃饭、量体裁衣”，以不同的方式和知识发现和回应了各自面对的特殊当事人，她们的形象与她们所处的区域法治背景相协调。

当代法官形象塑造要关照司法类别层级，体现多样性。法官形象的塑造应当契合社会的公正感，但同时又要适当高于社会的惯常思维，起到引领、教育和示范作用，只有这样才能实现法律职业群体与社会公众良性互动的局面，促进司法的现代化。随着中国民众的知识文化水平甚至审美水平的提高，更多的“80后”甚至“90后”的群体成为法官的主要服务对象和法官的主体时，“法官妈妈”式的形象固然可以继续感染新一代年轻人，但可以肯定，他们不再会仅仅满足于感动，他们对司法的现代化要求会更为迫切，也更能理解现代司法的运作规律。在当前这样一种新老交替、结构复杂的社会公众面前，一种可以考虑的方案是塑造多样的现代法官形象。这种多样性主要是基于法官层级和法官专业领域的特殊性。如刑事法官的形象应当侧重于威严庄重、不徇私情；少年法官的形象则应当侧重体现和蔼可敬、慈爱善良；民事法官可以侧重塑造中立客观、细致亲和的形象；商事法官可以侧重塑造业务精湛、办事高效的形象；知识产权法官可以侧重塑造知识渊博、勇于创新的形象；行政法官的形象可以塑造为关注民生、保护弱势。在法官层级形象塑造方面，我们既要塑造人情练达、务实勤奋、善做群众工作，真正解决问题的基层法官形象，也要塑造更高层级的智慧仁爱，明谋善断、具有远见卓识的中级以上法院的法官形象。这些多样的法官形象群可以体现现代法官形象的包容性，增加现代法官形象的冲击力，更好地引领社会公众对现代司法的认知和理解。

（作者系江苏省南京市中级人民法院院长）