从“农民工退保”看社会保障制度的完善

张喜亮 吕茵


??中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出，要认真解决农民工社会保障问题。因此，我们要充分考虑农民工的自身特点和现实需要，实事求是地提出解决农民工社会保障的方案，相信在下一个五年，农民工的社会保障问题一定会有重大突破。
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?? 在我国，为农民工办理养老保险，被视为保障农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，时至今日，却出现了农民工养老保险参保率低而退保率升高的现象。
?? 据报道，在长三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人员前来退保，甚至出现退保人数比参保人数还多的现象。统计表明，浙江省目前累计约有3万多农民工退出社会养老保险。
?? 一份最新调研显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95％以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面。
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??解读农民工退保
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?? 农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养需求更加强烈。
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?? 首先我们应该看到，农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养的需求更加强烈。农民工并不是不需要养老保险，而是不敢入养老保险，原因有三：第一，收入过低使得他们不得不首先顾及眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用；第二，现行社会保险制度的不合理，不同地域之间养老金转移尚难顺畅实现；第三，对养老保险信任不足，他们对十几年或几十年后能够领取养老金心存疑虑。
?? 其次，我们应该看到，并不是所有的农民工都选择退保。对那些拥有比较稳定职业的农民工，他们的流动性相对比较小，所以，相信长期缴纳保险费会得到回馈的。那些收入相对较高的农民工，因其依法缴纳一定比例的保险费尚不至于影响其现实的生活，同样也没有选择退出保险。那些在城镇工作时间较长的农民工，对国家社会的制度有所了解，相对而言对政府在保险方面的诚信不甚怀疑，所以他们愿意缴纳保险费以备老有所养。相对较高的职业素质决定了这些人没有选择退出保险。
?? 再次，退保不意味着农民工不需要紧急救助等社会保障措施。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，对于一些高风险的行业，如矿山、建筑、化工等，事故率、职业病发生率都较高，因此，农民工对工伤保险、医疗保险特别是大病医疗以及一些临时的紧急救助的需求还是非常迫切的。
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??保障弥合城乡二元裂痕
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?? 把进城务工人员纳入社会保险制度体系，是顺利完成城乡社会保障制度接轨突破口。我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立完善农村社会保障制度，与城镇社会保障制度接轨，是一项长期的系统工程。
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?? 为什么要建立农民工社会保障制度？我们知道，对于生活在农村的广大农民来说，大都没有社会保障，因此，有观点认为，社会保障应当只针对城镇职工，因为他们除了劳动力是一无所有的人，而农民工除了有一份工作还有土地，土地就是他们的“保障”。
?? 综观世界各国，社会保障是现代国家对公民承担的一种责任，一种义务。我国宪法规定，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一规定充分体现了人本主义的国家理念，适应了我国政治、经济和社会全面发展的需要，也承诺了国家在社会保障中的责任。
?? “社会保障”，英文(SOCIALSECURITY)的字面意思就是“社会安全”。由此可见，社会保障与社会稳定密切相关。特别是对处于经济体制转轨和社会结构转型时期的中国而言，完善社会保障体系对于维护社会稳定意义重大。没有社会保障，就没有个人和家庭的安全，也就没有社会安全，在我国，着力解决好占全国人口六分之一以上的农民之社会保障问题，是构建和谐社会所必须支付的成本。
?? 把农民工纳入社会保险制度体系之中，是顺利完成城乡社会保障制度接轨的突破口。我国的城乡二元结构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立和完善农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨，是一项长期的任务和系统的工程。农民工是一个介于农民和市民之间的边缘性群体，且数量不断增加。所以，有必要以为农民工建立社会保险为突破口，推进农村社会保障制度的普遍建立，为城乡社会保障制度的逐项接轨准备条件。建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其对社会做出的贡献及社会发展的成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。
?? 有人认为，农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并且还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，没有必要把他们纳入城镇社会保障体系。其实，“农民”并不是一种固定不变的身份标记，而只是一种职业。农民工已逐渐从这种职业中分化出来，成为非农职业的劳动者，他们和农村社会的“隔阂”也越来越深。因此，农民工中的绝大多数并不愿意回到农村中去，即使回去，对于长期在外打工的农民工而言，土地的生活保障功能也非常弱，甚至包括他自身在内的家庭人口都由于种种原因而失去了赖以为生的土地。因此，从农民工自身需要出发，必须给予他们必要的保障。否则，将会造成严重的社会问题。
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??农民工退保分析
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?? 我国目前的各项社会保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在制度的缺陷和不合理。这就是为何城镇职工要求退保的少而农民工要求退保的多，农民工一边为老所愁，一边拒绝缴纳保险的原因所在。
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?? 养老保险的初衷，就是实现老有所养。那么，一项对农民工有利的制度为何遭遇农民工的冷遇呢？是什么原因让这些本来最需要保险的农民工缺乏参保热情，甚至退掉了自己将来的生活保障呢？
?? 我们知道，如果一项制度没有完善的配套措施，不具备全面推开的外部环境，即使制度本身出于好意，也很难得到受众的认可。一项有关农民工养老保险的调查表明，83.2％的农民工不愿意购买目前推行的养老保险，80％的企业主不赞成为农民工购买养老保险，接受调查的农民工90％以上没有购买养老保险。这说明制度本身的不足。
?? 我国目前的各项社会保险在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在着制度的缺陷和不合理。这就是为什么城镇职工要求退保的少而农民工要求退保的多，农民工一边为老所愁，一边拒绝缴纳保险的原因之所在。
?? 社会保险关系难以转接。农民工表现出的极大的流动性，不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间。现阶段推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正享受老有所养待遇。而农民工能在城市定居下来的少之又少，因此，离开城市前只能把养老保险个人账户中的钱提取出来，他们非但没有享受到社会保险的实惠，却为城镇养老保险金的积累作了贡献。
?? 此外，我国农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失，使得农村社会保障制度与城市社会保障制度无法接轨，农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇，因此现行的社会保险制度对农民工基本上是没有什么实际作用的。
?? 15年期限时间太长。年限问题也是困扰农民工养老保险的一个主要问题。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金，这样规定对农民工而言是遥不可及的事情。农民工从事的多数是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动很难累计打工15年之久。
?? 有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4~6年，从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为2~3年。因此，对他们中的大多数来说，15年缴费年限成为难以逾越的门槛。
?? 社会保险缴费数额超出农民工承受能力。根据我国现行社会保障政策，企业按规定应为职工缴纳的社会保险费近乎为职工工资的40％左右，其中养老保险一项就占20％。职工个人缴纳的养老保险金额在变相提高，按照最新的规定，个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资的8％的比例。对于多数农民工来说，维持城市生活已捉襟见肘，在即使参保也很难享受老有所养待遇的情况下，实在不愿再花钱办理一份看不到任何希望的养老保险。
?? 农民工的构成复杂。作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大数以亿计，且还不断增长。他们的来源地域不同、层次不一，对社会保险的需求也存在较大差别。大致可分为三类:一是完全市民化的农民工，即在特定城镇达规定居住年限，并有固定住所，工作单位和收入相对稳定的农民工；二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工，即常年在不同城镇流动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回乡再做农民；三是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅或工农并重。对于第二三类农民工，现行的养老保险制度不适合他们的需求。养老保险的制度忽略了农民工这种构成的复杂性，导致其退保如潮就是必然的了。
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??农民工保险需务实推进
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?? 在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民工的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度。
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?? 综上所述，在目前的情况下，把农民工完全纳入城镇社会保险体系中还有一定难度，还不现实。
?? 如果盲目地把农民工完全纳入城镇社会职工保险体系，不仅不利于农民工社会保险制度的建立和完善，反而会阻碍这一进程的发展。现实的考虑是，必须在认真分析目前存在的障碍因素基础上，充分考虑农民工的自身特点和现实需要，以劳动关系而不是以户籍为标准，并结合土地的保障功能，循序渐进，采取分类分步的保险办法，优先解决农民工目前最迫切的需要和最突出的问题，逐步有序地构建农民工的社会保险制度，不失为一种务实的选择。
山东省东营市人民政府


《东营市农民医疗保险管理暂行办法》业经市政府批准，现予发布施行。

市长 刘国信
二OO四年七月二十三日

东营市农民医疗保险管理暂行办法

第一章总则
第一条为了提高农民健康医疗水平，减轻农民医疗负担，防止农民因病致贫、因病返贫，促进农村经济发展和社会稳定，根据国务院、省政府有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条本办法所称农民医疗保险是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府等多方筹资，与经济社会发展水平、农民承受能力和医疗费用支出相适应的农村医疗保障制度。
　　第三条农民医疗保险实行自愿参加、多方筹资和以收定支、保障适度的原则。
　　第四条市政府成立农民医疗保险工作领导小组，领导小组在市卫生行政部门设办公室，负责全市农民医疗保险工作的组织协调、监督管理。
　　各县区成立农民医疗保险管理委员会，下设办公室，作为农民医疗保险经办机构，负责农民医疗保险业务及管理工作，并在乡镇设立派出机构。
　　各级卫生、财政、民政、农业、审计、药监、残联等部门应当依照有关规定，按照各自职责共同做好农民医疗保险工作。
第二章资金的筹集
第五条农民医疗保险资金按照下列途径筹集：
　　(一)参加农民医疗保险以家庭为单位，农民个人每年每人缴费不低于10元，并根据农民收入的增加，逐步提高缴费标准。
　　(二)市级财政按参保农业人口每年每人10元、县区和乡镇财政各按参保农业人口每年每人5-10元的标准补助农民医疗保险，补助资金必须列入当年同级财政预算。
　　参保农民为农村低保对象、五保对象、伤残军人的，其个人缴纳部分由市级财政为其缴纳。鼓励村集体为参保农民提供资金扶持。
　　第六条参保农民个人缴纳的农民医疗保险资金在农民自愿并签约承诺的基础上，由乡镇财政部门一次性代收，于每年的11月底前交县区农民医疗保险经办机构，作为下年度农民医疗保险资金。
　　乡镇财政补助资金于当年3月底前上缴县区农民医疗保险经办机构。
　　县区财政补助资金于当年3月底前拨付县区农民医疗保险经办机构。
　　市财政补助资金按季度拨付县区财政部门，由县区财政部门及时拨付县区农民医疗保险经办机构。
　　第七条县区农民医疗保险经办机构应当将农民医疗保险资金有选择的存入商业金融机构，设立专用帐户，专款专用。
　　第八条农民医疗保险资金运作周期应当与财政年度相一致。
第三章资金的使用
第九条农民医疗保险实行统筹帐户和家庭帐户管理：
　　(一)农民个人缴纳的农民医疗保险资金和乡镇财政农民医疗保险补助资金，全部划入家庭帐户；
　　(二)省、市、县区财政农民医疗保险补助资金，全部划入统筹帐户。
　　第十条农民医疗保险家庭帐户的本金和利息为农民个人所有，实行挂帐管理，用于支付统筹帐户起付线以下的医药费用。不足部分由参保农民个人负担；剩余部分结转下年使用，但不得抵缴下年度农民医疗保险资金个人应缴部分。
　　第十一条农民医疗保险统筹帐户资金由经办机构统一管理和支付，用于参保农民统筹帐户起付线以上、3万元以下医药费用的补偿。农民医疗保险统筹帐户起付线及补偿比例由各县区按照以收定支、量入为出的原则确定。
　　参保农民3万元以上部分的医药费用补偿办法另行制定。
　　第十二条参保农民应当持有效证明和医药费票据到乡镇农民医疗保险经办机构报销。
　　第十三条农民医疗保险补偿项目包括：
　　(一)门诊：药费、手术费、常规检查(B超、心电图、放射)、常规化验(血、尿、大便、肝功能常规)费用以及3岁以下儿童系统化管理和孕产妇系统化管理有偿服务费用。
　　(二)住院：药费、手术费、住院费、输氧费、常规检查(B超、心电图、放射)以及常规化验(血、尿、大便、肝功能常规)费用。
　　第十四条有下列情形之一的，不享受农民医疗保险：
　　(一)未按规定办理转诊手续发生的医药费用；
　　(二)计划免疫保偿范围内的传染病医药费用；
　　(三)非诊断所必需的不合理检查费用；
　　(四)挂号费、煎药费、住院伙食费、取暖费、出诊费、救护车费、特护费、包房费等；
　　(五)健康体检、器官移植、输血、安装假肢、义眼、镶牙以及各种美容、整形、矫治等费用；
　　(六)因酗酒、打架斗殴、自我伤害、交通事故、医疗事故等发生的医药费用；
　　(七)农民医疗保险基本用药目录以外的药费；
　　(八)受雇佣伤亡而发生的医药费用；
　　(九)因自然灾害等造成的大范围急、危、重病人的抢救由各级政府负责解决的医药费用；
　　(十)违反计划生育政策发生的医药费用；
　　(十一)按照规定不能报销的其他医药费用。
第四章定点医疗机构
第十五条农民医疗保险实行定点医疗机构管理。农民医疗保险定点医疗机构由各县区根据实际情况确定。
　　第十六条参保农民应当到定点医疗机构就诊。确需转诊的，须经农民医疗保险经办机构批准，由乡镇农民医疗保险经办机构负责办理相关手续。
　　因急症到非定点医疗机构就(转)诊的，应当在住(转)院后7个工作日内到农民医疗保险经办机构补办有关手续。
　　第十七条定点医疗机构应当对农民医疗保险基本用药目录、价格和基本医疗卫生服务价格进行公示，并严格执行医疗服务和药品价格政策。
　　第十八条定点医疗机构应当增强服务功能，提高服务质量，满足农民防病治病的需要，并建立健全各种诊疗规范和管理制度。
第五章监督与管理
第十九条县区、乡镇人民政府应当成立由相关部门和参保农民代表组成的农民医疗保险监督委员会，对农民医疗保险资金的筹集、使用、管理情况进行监督。
　　第二十条市、县区卫生行政部门应当建立农民医疗保险举报投诉制度。对举报投诉应当及时调查处理，并在15日内将调查处理情况通知举报投诉者。
　　第二十一条农民医疗保险经办机构应当定期向社会公布农民医疗保险资金的收支情况、医药费用支付标准、补偿对象及数额，保障参加医疗保险农民的参与、知情和监督的权利。
　　第二十二条实行农民医疗保险资金定期审计制度。审计部门应当将农民医疗保险资金收支和管理情况纳入年度审计计划，定期予以专项审计并向社会公布结果。
第六章奖惩
第二十三条市农民医疗保险工作领导小组办公室负责组织对全市农民医疗保险工作进行考核。对农民医疗保险工作做出突出贡献的单位和个人，由市政府予以表彰。
　　第二十四条县区、乡镇政府在安排农民医疗保险补助资金中弄虚作假的，应当依法追究同级政府主要负责人的责任。
　　第二十五条农民医疗保险管理人员玩忽职守、滥用职权、营私舞弊的，视情节给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十六条农民医疗保险定点医疗机构虚开发票，出具假证明，以及违规调整农民医疗保险补偿项目的，可视其情节分别给予通报批评、限期整改、暂停或者取消其定点资格；情节严重的，由有关部门依法追究其法律责任。
　　第二十七条伪造、涂改农民医疗保险有关票证，或者将农民医疗保险证件转借他人骗取补偿的，应当依法将补偿费用追回，并取消该户当年补偿资格。
第七章附则
第二十八条各县区政府应当根据本办法制定实施细则。
　　第二十九条本办法自发布之日起施行。市政府1999年11月12日发布的《东营市农村合作医疗管理办法》同时废止。