质疑《机动车交通事故责任强制保险条例》

作者：王荣律师，lawyer9900@126.com

今年3月21日，国务院制定的《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下称《条例》）终于颁布，并将于今年7月1日正式开始实施。笔者粗略地阅读了该条例，在该条例即将实施之前，根据个人的理解，对《条例》提出一些不成熟的意见和看法，欢迎各位参与探讨。

一、关于《条例》的立法依据和保险的性质问题
《条例》第一条明确了制定本条例所依据的法律是《道路交通安全法》和《保险法》。因为《道路交通安全法》明确规定国家实行机动车第三者责任强制保险制度，具体制度由国务院制定。所以，为了配合《道路交通安全法》的实施，由国务院根据《道路交通安全法》的授权制定本条例，是不存在任何问题的。但是，笔者认为根据《保险法》制定本条例，值得商榷。
根据《保险法》第二条的规定，《保险法》所规范的保险指的是商业保险。商业保险的特之一是保险条款（包括保险责任、责任免除等）由保险公司自行制定，并报保监会备案。虽然《保险法》第十一条也规定，法律和行政法规可以强制订立保险合同，但是这里强制订立的保险仍是指商业保险。而《道路交通安全法》所规定的机动车第三者责任强制保险，不应该属于这种情形。它应该由国务院制定，保险公司的保险责任是按照法律规定执行。这种强制保险与《保险法》中规定的强制订立商业保险应该是不同的。强制订立的保险是商业保险，其保险责任是以保险公司条款所规定的保险责任为依据，而《据道路交通安全法》所规定的“机动车第三者责任强制保险”的保险责任，则是完全是按照法律的规定来执行，保险责任并不由保险公司制定条款自行规定。
为了说明强制订立的商业保险与真正意义上的强制保险的区别，举例说明，其一，工伤保险。法律规定用人单位必须为劳动者交纳工伤保险费，参加工伤保险。这个保险是真正意义上的强制保险，在发生保险事故时，保险机构完全按照法律的承担保险责任，但该保险并不受保险法的调整；其二，旅行社责任保险。法律规定旅行社必须参加旅行社责任险，这个保险虽然是强制订立的，但却是商业性质的保险，保险责任是按保险公司的条款执行，并因为法律强制订立就改变这一保险的商业性。
另外，《条例》规定机动车强制保险业务实行“总体上不盈利不亏损的原则”。可见，机动车强制保险，不应该界定为商业性质的保险。因为商业保险属于企业的经营行为，而企业的任何经营行为都可能面临盈利或亏损的风险，如果以法律的形式保障这一业务既不亏损也不盈利的话，那就不是商业经营行为，而应该属于社会公益事业，或者属于社会保障事业。
因此，笔者认为机动车强制保险不应该属于商业保险，不应该以规范商业保险的《保险法》作为立法依据，这容易模糊人们对机动车强制保险性质的认识和理解，容易给司法实务适用法律带来困惑。

二、关于机动车强制保险的名称问题
《道路交通安全法》第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”，第七十六条规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”。
以上说明，《道路交通安全法》所规定的是“机动车第三者责任强制保险”，但是本条例所规定的保险名称却是“机动车交通事故责任强制保险”（以下称机动车强制保险）。这也是使我感到纳闷的地方，这一保险在名称上为什么要与法律的规定不一致呢？！法律衔接上的不一致，很可能给我们理解和运用这一强制保险带来的了一定的困难。

三、关于由商业性的保险公司运作机动车强制保险的问题
《条例》规定中资保险公司经保监会批准，可以从事机动车强制保险业务，可能是担心保险公司集体拒绝承保这一业务，《条例》同时规定保监会有权强制保险公司从事机动车强制保险业务。
刚才，我已经分析了机动车强制保险并不属于商业保险，但是条例却规定由商业保险公司来从事这一业务，当然有其考虑，比如现有的商业保险公司机构健全、分布广泛、业务熟悉、人力物力上均胜任这一业务，等等。但是，商业保险公司毕竟是企业，是以盈利为目的的。按常理，一个精明的企业家是不可能去做一个根本不会盈利的经营项目。但是，条例却强制性把这一项业务交给商业保险公司承保。笔者认为这是有背了市场经济的基本规律的。
首先，商业保险公司作为企业，是以追究盈利为目的，只有存在盈利的可能的项目，企业才会去经营，如果既不亏损也不盈利，那作为一家企业基本上就是在白干活，等于在是毫无意义的事情，或者说法律是在强迫企业做公益事业。
其次，企业真的会心甘情愿地做公益事业吗？在我看来，值得怀疑。对于一个企业来说，与其提供大量的人力物力去做公益事业，还不如抽调人力去做其他可能盈利的项目，这是企业家的本性决定。所以，我有理由相信保险公司不会心甘情愿地去做一项公益事业的。如果真是这样，今后可能出现的情况，很可能不是立法者所预期的效果。

四、关于“总体上不盈利不亏损的原则”的问题。
《条例》规定，机动车强制保险业务实行“总体上不亏损不盈利”的原则。笔者认为，基于在商业保险公司的运作强制保险的原因，很可能使“总体上不亏损不盈利”成为一纸空文，甚至可能成为保险公司获取利润的有力依据。
其一，保险公司作为当事人，最清楚其业务是否亏损或者盈利，这使得主动权完全掌握在商业性的保险公司手中。如果保险公司盈利，基于保险公司商业性的特点，它是不太可能主动调低费率的；如果保险公司确实亏损了，则一定会根据法律规定的“不亏损”原则要求提高费率。所以，最终的结果只可能出现“只盈利不亏损”的局面。

其二，即便保险公司盈利，保险公司一定有办法让监管部门相信其是亏损的。虽然条例规定，机动车强制保险业务要与其他保险业务分开管理，但是现实中能否分得开是一个问题，收入可以分开、保险赔款也可以分开，而管理成本的支出能分得开吗？保险公司其他业务如果占用了机动车强制保险的管理成本中（人力成本、业务用车、勘察成本等等），很多情况下是无法分清楚的。如果其他业务占用了机动车强制保险的费用，必然导致该保险业务的支出增加，最终能否真实地反映该业务的盈利和亏损情况，就大打折扣了。

其三，法律规定所谓“总体上不盈利不亏损”，仅仅是总体上讲，要落实到每一家保险公司，就可能有的保险公司亏损，有的保险公司盈利，就算我们的监管部门苛尽职守地履行监管义务，要评判是否总体上不盈利不亏损，这仍是一件非常艰难的事情；

其四，实现告诉我们，由于各种利益因素等原因，监管部门根本不可能完全尽到监管义务，使得人们很难真正了解保险公司承保的这一业务到底是亏损还是盈利。

据此，我有理由怀疑这所谓的“总体上不盈利不亏损原则”是否真的能够得到落实，能够起到保护广大机动车强制保险投保人的合法权利。

五、关于统一的保险限额的问题
《条例》规定，机动车强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。但是我们应该看到，我国各省、自治区、直辖市的人身损害赔偿标准是不统一的。全国实行统一的保险责任限额，是否会出现因地域差异导致受害人获得赔偿权利的不平衡呢？比如2005年，深圳城镇人口的死亡赔偿金高达51.73万元，而陕西农村人口的死亡赔偿金则只有3.35万元，两者相差15倍。如果统一的保险赔偿限额，可以说这一限额可以充分地保障陕西的农村人口获得赔偿的权利，但是，深圳的城镇人口获得赔偿的就可能明显缺乏保障。这种强制保险制度的是否能发挥其预期的保障作用就令人担心。
保险限额的高低，确实是一个很难调和的矛盾。如果国家实行统一的保险赔偿限额过低，那么这一机动车强制保险制度的存在可能意义就不大了。因为现在人身损害赔偿标准不断提高的情况下，如果投保人购买的强制保险并不能完全或者大部分转嫁其可能承担的赔偿责任，那就可能使被还害人获得赔偿的权利丧失了保障，也增加了机动车车主和驾驶人的风险。如果机动车再另外支付高额的保险费购买商业三者险作为补充，就可能大大增加机动车车主的负担。保险限额过低，实际上就给保险公司留下了通过开展商业性的第三者责任补充保险来赚取丰厚利润的空间。但是，如果机动车强制保险的保险限额过高，则会增加赔偿标准较低地区机动车车主的负担。如果真出现这种局面，那机动车强制保险还有存在的意义吗？
所以，如何妥善地解决这些矛盾，也应该是条例要考虑的问题，但我们在《条例》中没有看到相关的规定。

六、关于《条例》第22条的问题
《条例》第二十二条规定，有下列情形之一的，保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿：　
(一)驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒的；
(二)被保险机动车被盗抢期间肇事的；
(三)被保险人故意制造道路交通事故的。　
有前款所列情形之一，发生道路交通事故的，造成受害人的财产损失，保险公司不承担赔偿责任。
上述规定，实际上是保险公司免除承担保险责任的几中情形，这几种情形保险公司仅仅承担抢救费用的垫付责任，如果受害人死亡或者超过了抢救的费用，保险公司是不承担任何责任的。笔者认为这是不妥的，且违背了《道路交通安全法》的规定。
第一，《道路交通安全法》规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”（第76条）。根据该规定，只要发生交通事故，均应该由保险公司在保险限额内向受害人赔偿，并免赔情形。但是《条例》第22条的规定，却为保险公司设定了除外责任，明显违背了保障受害人依法获得赔偿的立法目的。

第二，本条规定的情形，虽然是由于机动车一方严重的过错造成的，但法律不应免除保险公司的赔偿。既然机动车参加了强制责任保险，而且这些情形是由于机动车的责任造成的，根据保障受害人获得赔偿的立法精神，应该由保险公司在保险限额内赔偿。当然，为了避免因保险公司代替机动车承担责任引发的道德风险，维护社会正义，法律可以赋予保险公司向侵害人代位追偿的权利。这样，既保障了受害人依法获得赔偿的权利，同时也没有免除侵害人应该承担的法律责任，既有利于保险受害人获得赔偿，也有利于机动车增强法律意识，避免道德风险。
住房和城乡建设部


关于印发《建设用地容积率管理办法》的通知
　　

各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市规划局（委）：

　　为规范建设用地容积率管理，提高城乡规划依法行政水平，促进反腐倡廉工作，根据《城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，我部制定了《建设用地容积率管理办法》，现印发你们，请认真贯彻落实。

　　附件：建设用地容积率管理办法



　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部

　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年二月十七日


建设用地容积率管理办法


　　第一条　为进一步规范建设用地容积率的管理，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等法律法规，制定本办法。

　　第二条　在城市、镇规划区内以划拨或出让方式提供国有土地使用权的建设用地的容积率管理，适用本办法。

　　第三条　容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。

　　容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。

　　第四条　以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。

　　以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地容积率等控制性指标，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地。

　　第五条　任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。

　　第六条　在国有土地使用权划拨或出让前需调整控制性详细规划确定的容积率的，应当遵照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条的规定执行。

　　第七条　国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：

　　（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；

　　（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；

　　（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；

　　（四）法律、法规规定的其他条件。

　　第八条　国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率不符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：

　　（一）建设单位或个人向控制性详细规划组织编制机关提出书面申请并说明变更理由；

　　（二）控制性详细规划组织编制机关应就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见，并组织技术人员、相关部门、专家等对容积率修改的必要性进行专题论证；

　　（三）控制性详细规划组织编制机关应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应进行走访、座谈或组织听证；

　　（四）控制性详细规划组织编制机关提出修改或不修改控制性详细规划的建议，向原审批机关专题报告，并附有关部门意见及论证、公示等情况。经原审批机关同意修改的，方可组织编制修改方案；

　　（五）修改后的控制性详细规划应当按法定程序报城市、县人民政府批准。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果；

　　（六）经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。

　　第九条　国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：

　　（一）建设单位或个人向城市、县城乡规划主管部门提出书面申请报告，说明调整的理由并附拟调整方案，调整方案应表明调整前后的用地总平面布局方案、主要经济技术指标、建筑空间环境、与周围用地和建筑的关系、交通影响评价等内容；

　　（二）城乡规划主管部门应就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见，并组织技术人员、相关部门、专家对容积率修改的必要性进行专题论证；

　　专家论证应根据项目情况确定专家的专业构成和数量，从建立的专家库中随机抽取有关专家，论证意见应当附专家名单和本人签名，保证专家论证的公正性、科学性。专家与申请调整容积率的单位或个人有利害关系的，应当回避；

　　（三）城乡规划主管部门应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应进行走访、座谈或组织听证；

　　（四）城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议并附有关部门意见、论证、公示等情况报城市、县人民政府批准；

　　（五）经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。

　　第十条　城市、县城乡规划主管部门应当将容积率调整程序、各环节责任部门等内容在办公地点和政府网站上公开。在论证后，应将参与论证的专家名单公开。

　　第十一条　城乡规划主管部门在对建设项目实施规划管理，必须严格遵守经批准的控制性详细规划确定的容积率。

　　对同一建设项目，在给出规划条件、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设项目竣工规划核实过程中，城乡规划主管部门给定的容积率均应符合控制性详细规划确定的容积率，且前后一致，并将各环节的审批结果公开，直至该项目竣工验收完成。

　　对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可证确定的容积率要求。

　　第十二条　县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对建设工程进行核实时，要严格审查建设工程是否符合容积率要求。未经核实或经核实不符合容积率要求的，建设单位不得组织竣工验收。

　　第十三条　因建设单位或个人原因提出申请容积率调整而不能按期开工的项目，依据土地闲置处置有关规定执行。

　　第十四条　建设单位或个人违反本办法规定，擅自调整容积率进行建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应按照《城乡规划法》第六十四条规定查处。

　　第十五条　违反本办法规定进行容积率调整或违反公开公示规定的，对相关责任人员依法给予处分。

　　第十六条　本办法自2012年3月1日起施行。