关联公司合并破产重整若干法律问题研究
——以纵横集团“1+5”公司合并重整案件为视角
□陶蛟龙／史和新 浙江省绍兴市中级人民法院
内容提要: 如何适用新制定的我国《企业破产法》审理公司重整案件，是审判实务较为关注的焦点之一。结合纵横集团“1+5”公司合并重整案件的审判实践，对重整制度的适用范围、重整程序启动的原因、关联公司合并重整的程序等问题进行总结反思，可以对我国破产重整制度之完善提供参考。
市场经济下的破产法律制度，在早期是以清算型为主，它将对债权人的保护作为首要目的，破产对债务人来说即意味着倒闭清算[1]。从二十世纪六十年代起，出现了因技术革新促使企业逐渐迈向大型化的现象，当这些大型化的企业陷入破产状态的时候，如果仍然采用传统的破产清算方法进行处理，势必使那些投入了大量资金，通过巨额资产的有机组合向社会提供有价值的商品及服务的企业解体并消灭。其社会影响较经济关系相对简单的市场下企业破产清算相比，后果更加严重。随后，推行市场经济的发达国家相继修改并制定新的破产法，把设计建设以企业重整为目的的破产程序作为核心。重整制度的产生和发展是经济大型化条件下对陷入债务困境企业的处理方法，它并非游离于破产程序之外，而是现代破产法的组成部分。重整制度的使命是为了实现公平清偿债务和拯救有挽救希望企业的双重目的。例如，法国《困境企业司法重整和司法清算法》[2]第620-1条规定：“为使企业得以保护，企业的活动及就业得以维持，企业的债务得以清偿，设立司法重整程序。”[3]重整制度的建立，为困境企业的重建提供了新的处理模式，同破产清算、和解等制度相比，它具有不可替代的优势。2006年10月27日通过的《中华人民共和国企业破产法》在我国第一次建立了重整制度，是我国破产立法的一大创新。2009年，浙江省绍兴市中级人民法院受理并审结了迄今涉案标的最大的大型民营企业纵横集团“1+5”公司[4]的破产重整案件。在审理中，管理人以“纵横集团1+5公司系同一家族投资设立的数公司，实际由同一控制人控制，各关联公司人格高度混同”为由，提出合并重整的申请。法院在审理过程中遇到了许多程序、实体方面的法律问题，反映出新制定的我国《企业破产法》在重整制度设计方面仍有诸多缺憾。
一、纵横集团“1+5”公司合并重整概述
浙江纵横集团有限公司成立于1999年12月，注册资金7.1888亿元。随后其又陆续投资或合资设立绍兴纵横聚酯有限公司、浙江倍斯特化纤有限公司、浙江星河新合纤有限公司、绍兴纵横高仿真化纤有限公司、绍兴市涌金纺织有限公司等五家生产型核心子公司。受国际金融危机影响，以石油制品为原料的化纤企业纵横集团等六公司发生重大财务危机。2009年6月12日，绍兴市中级人民法院分别裁定受理纵横集团等六公司提出的破产重整申请，并指定三家律师事务所担任管理人。2009年7月28日第一次债权人会议表决通过了重整期间继续营业的决定，9月23日第二次债权人会议表决通过了六公司合并重整的决议，11月30日第三次债权人会议对重整计划草案进行表决，除普通债权组未通过外，其他表决组均通过了重整计划草案。第三次债权人会议休会后，普通债权组于12月11日再次进行了表决，最终以85%的比例通过重整计划草案。12月16日，绍兴市中级人民法院裁定批准重整计划草案。2010年5月31日重整计划执行完毕。这标志着新制定的《企业破产法》实施后国内最大的民营企业合并重整案成功审结[5]。
二、合并重整中相关法律问题的反思
（一）公司重整制度的适用范围
公司重整制度的适用范围，即何人适用重整程序的问题，是公司重整制度立法必须首要解决的问题，其意义在于确定重整申请人的资格或自我申请的有效性问题。各国在公司重整制度立法中关于适用范围的规定不尽相同，综合起来，可概况为三种类型[6]。一是限制型，即对公司重整制度的适用范围有所限制，仅适用于股份有限公司，例如英国，我国台湾地区以及日本。其目的在于防止恶意债务人以重整为手段规避破产或拖延债务履行等流弊。二是广泛型，即公司重整制度不仅适用于股份有限公司，也同样适用于其他形式的公司、合伙以及个人。美国的《联邦破产法》就规定了各种类型的主体对于破产重整的适用。三是中间型，即虽然法律规定各种主体都可适用重整制度，但也对各种主体的适用资格加以限制。例如法国的《困境企业司法重整和司法清算法》规定，重整程序适用于所有的商人、手工业者、农业经营者及私法人；但同时对其适用资格均加以限制。
根据我国《企业破产法》第二条的规定，我国的破产重整制度仅适用于企业法人。《企业破产法》起草组认为，重整历时较长，程序比较复杂，如适用于所有企业，社会成本过高，难免被滥用，损害债权人利益。[7]在司法实践中，有人认为我国公司重整制度的适用对象虽以企业法人为主，但没有对企业法人分类或区分规模，过于宽泛，这样规定难免有些过于笼统，因而进一步认为有必要对重整制度的适用范围进行限制，应限制在大型公司之内，而并非适用于较广泛的市场主体。理由是重整制度毕竟是一种特殊的法律制度，重整制度的经济价值和社会价值以及其本身的特殊性和要求，决定了其适用对象多为大型公司，尤其是股份公司。还有一些人认为，应将中小企业排除在重整程序之外。
法院在审查受理纵横集团“1+5”公司破产重整案件时，对于其是否适用破产重整程序，也存在着一定的争议，但经过分析论证，法院认为重整程序只适用于“大型公司”而不适用于“中小企业”的观点，太绝对化，有失偏颇。首先，将“大型企业”简单界定为“股份有限公司”的构想，不符合我国的国情。我国现代企业制度尚未完全成熟，国家正处于社会转型时期，国有、集体所有、私有等多种所有制并存，公司制、非公司制等组织形态各异，特别是国有独资公司的组织形式是有限责任公司而非股份有限公司，因此，无法以“股份有限公司”囊括我国“大型企业“的情形。其次，我国约有90%属于中小企业，在国民经济中占有十分重要的地位，是推动国民经济发展、构造市场经济主体、促进社会稳定和谐的基础。将众多中小企业排除在破产重整适用范围之外，在一定程度上影响市场经济的健康有序发展。再次，破产重整本身并不排斥对债务人、债权人个体利益的保护，是要在私权保护的基础上尽可能实现社会价值。实践中也不乏企业规模虽小，但有再建及发展潜力，只是因一时资金链断裂陷于财务困境的情况，对其实施重整，所费不多但效益良好。更重要的是，破产重整法并非“大型企业”的特惠法，若仅因主体的不同产生法律适用上的不平等，将有违立法原则。[8]
笔者认为，适用重整程序的企业资格，不能以该企业是“大企业”还是“中小企业”为标准，而应该从投入和产出的比例、是否值得花大力气拯救这个企业来判断。也就是说，在企业重整前必须要从经济上的价值比较进行考量，客观谨慎地衡量企业是否具有再建希望或在经济上是否具有再建价值，只有当营运价值大于清算价值时才能启动重整程序。所谓营运价值，是指公司作为营运实体的财产价值，或说是公司在持续营业状态下的价值。王卫国教授对营运价值理论做了一个形象的比喻：困境企业就好比一匹病马，对这匹马如何处理有两种选择：杀马分肉得到马肉的价值、把马医好得到活马的价值。如果马肉的价值与活马的价值存在很大的区别，大家就会毫不犹豫选择活马而不是马肉，这就是困境企业重整的理论依据。[9]因此，公司重整的前提必须是资本的整体运作价值远高于同样的资产零散出售时的价值。从经济价值角度对重整企业提出再建价值和再建希望要求，国外也有成熟的经验。日本法院审查公司更生的条件就是以有“重建希望”为前提的。韩国对《公司整理法》进行修订时，将公司重建的适用对象从“有再建希望的股份有限公司”改为“经济上有再建价值的股份有限公司”，只要公司经济上具有再建价值，法院应许可重整。[10]我国台湾地区“公司法”第288条规定，重整对象须满足“公司必须仍有经营价值”的条件。[11]最高人民法院民二庭负责人就《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（法发[2009]36号）答记者提问时指出：“对于虽然已出现破产原因或有明显丧失清偿能力可能，但符合国家产业结构调整政策、仍具发展前景的企业，人民法院要充分发挥破产重整和破产和解程序的作用，对其进行积极有效的挽救。”其非常明确了企业重整的经济价值条件问题，这项司法政策为我们掌握受理破产重整案件的条件提供了依据。
（二）重整程序启动的原因界定
《企业破产法》第二条规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力或者有明显丧失清偿能力可能的可以依法进行重整。该法第七条规定，债务人不能清偿到期债务时，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整的申请。上述法条没有就重整程序启动的“门槛”作出特别限制规定，表述比较含糊，以致于在审判实践中掌握启动程序的“门槛”标准不一。在司法实践中，并非所有濒临破产的企业都存在重整的可行性，也并非所有的重整都能够获得成功。重整程序的错误启动，有可能造成债务人资产的进一步流失，损害债权人的利益。因此，破产法其实赋予法院对企业重整申请进行审查的充分裁量权。[12]笔者认为，在我国市场机制尚不健全的情况下，为防止权利滥用，启动破产重整程序应当慎之又慎，适当提高启动门槛。
首先，要厘清不同申请主体的破产界限。破产界限即破产原因，是企业适用破产程序的必要条件，是法律规定的特别法律事实。根据《企业破产法》的规定，债务人申请破产重整的原因是“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务”。“不能清偿到期债务”是指债务人所欠债权人债务的期限已经届满，并未实际履行该债务的情形。这是债务人的客观财产状况，不依债务人的主观认识而定，而是由法院依据法律和事实认定。对于这一标准，依通说，其必须同时满足以下条件：债务人丧失清偿能力，即不能以财产、信用或者能力等任何方式清偿债务；债务人不能清偿的是已到偿还期限、提出清偿要求、无争议或已确定名义的债务；债务不限于以货币支付为标的，但必须是能够折合为货币的债务；债务人在较长的时间内持续不能清偿而非暂时中止支付。[13]“资产不足以清偿全部债务”，即“资不抵债”，主要是指债务人的资产负债表上全部资产之和小于其对外的全部债务。也就是资产负债表上的净资产为负值。之所以将“资不抵债”与“不能清偿到期债务”并列作为债务人申请破产的破产原因，主要目的是限制破产重整程序的启动和适用。
债权人申请的原因应界定为：不能清偿到期债务，并且明显缺乏清偿能力或者有明显丧失清偿能力的可能。“明显缺乏清偿能力”是指债务人的资产状况表明其明显不具有清偿全部债务的能力，具体表现为多次拖欠他人债务长期不予归还，资产多体现为积压产品以及只能以某种实物物品偿付债务等。“明显缺乏清偿能力可能”主要有两种判断标准。一是企业停止支付。债务人缺乏清偿能力时，其外部特征表现为停止支付。但停止支付并不必然表明债务人无清偿能力，辨别的标准是债务人的停止支付是主观不能还是客观不能。停止支付被各国破产法规定为推定原因。债务人欲主张自己无重整原因而摆脱受破产重整的厄运，就必须对自己有清偿能力加以举证，证明自己未丧失清偿能力。二是资不抵债，即债务人的资产远远少于负债。当企业法人的资产远低于全部债务时，其对所有债权人的利益构成不能足额清偿的潜在危险。不能清偿的原因，既可能是资不抵债，也可能是债务人资产大于负债，但因资金周转不灵而陷入无力清偿或停止支付的财务境地。因此，“明显缺乏清偿能力”、“明显缺乏清偿能力可能”与债务人“不能清偿到期债务”相结合作为申请债务人破产重整的依据，是为了限制一时不能支付但仍有偿付能力的债务人进入破产程序。
其次，要适当限制债权人的申请权利。尽管企业重整对债权人是有利的，但债权人与债务人毕竟存在着一定的利益冲突，债权人可能会利用重整申请权来干扰债务人的正常经营活动。我国《企业破产法》对债权人申请破产没有作出任何限制，这就是说，只要有一个债权人，无论其债权额是多少，都可向法院申请债务人破产重整。这不能不说是立法的一大缺陷。笔者认为，有必要对提起重整申请的债权人人数及债权额度作出限制规定。
破产程序是一种集体的债务清偿程序，消耗的司法资源较多，成本高，无论从理论上还是实践上，债权人申请破产都应以多数债权人的存在为条件。但是，如果多数债权人中只有一人申请债务人破产，其余债权人与债务人已达成私下和解协议，或者虽未与债务人达成私下和解协议，但认为债务人有偿债能力而不必要提出破产申请，在此情形下，为避免因债权人申请破产给债务人或其他债权人带来损害或不必要的麻烦，法律应对单个债权人申请破产予以限制。如美国《联邦破产法》规定，债权人申请重整程序的一般条件为“债务人已经停止清偿到期债务，且在有12个以上债权人时，有3名以上债权人提出申请；债权人必须持有5000美元以上的无担保债权”。日本《公司更生法》第30条规定，只有相当于资本十分之一以上债权的债权人方可提出重整申请。我国台湾地区“公司法”第282条第1款规定，相当于公司已发行股份总数金额10%以上的公司债权人可以提出重整申请。[14]虽然，2002年最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第8条规定，债权人申请债务人破产，人民法院可以通知债务人核对债权在债务人不能偿还的到期债务中所占的比例。但这里没有明确规定具体的比例，且该规定并非受理破产案件的必要条件。为避免出现“一只骆驼被最后的一根稻草压垮”的局面，我国可以借鉴国外立法经验，规定债权人提出破产重整申请应持有的最低债权额和代表人数，具体可规定如下：债权人的债权数额占债务人不能清偿到期债务的比例超过30%或者申请破产重整的债权人数超过债务人的债权人总人数的40%。
合理限制债权人申请破产，一方面是为了防止债权人滥用权利，减少因债权人提出破产申请给债务人正常经营带来的震荡和负面效应；另一方面也体现了债权人的团体意识。如果允许单个债权人提出破产申请，就有可能损害其他债权人的利益。
（三）关联公司合并重整的程序
关联企业是指具有独立法人人格的企业之间为达到特定经济目的通过特定手段而形成的多元化和多层次结构的企业联合体。在各关联公司中必有指挥、操作、控制地位的公司即控制公司存在。实践中，控制公司常常利用关联关系转移财产，损害关联公司外部债权人利益；利用关联担保，获取不当利益；利用关联交易避税，损害国家利益等。控制公司严重损害债权人的情形屡见不鲜。因此，在关联企业通过破产程序退出市场竞争时，应当对关联企业进行实质合并，以充分维护债权人的利益。
法院在审理浙江纵横集团有限公司等六公司重整案件时，发现上述六家公司实际由同一公司控制，各关联公司人格高度混同。这主要表现在：（1）财务混同。纵横集团“1+5”公司从表面上看，财务均独立核算，但实际由控制公司浙江纵横集团有限公司[15]支配。集团公司设立融资部门，专司资金的调配，各关联公司只设会计，不设银行出纳，全部的结算活动由集团融资部操作。六公司之间的财务账簿、银行帐号也混合使用。（2）高管人员、内部机构和经营场所混同。集团公司的高管人员又是各关联公司的法定代表人或总经理，身份相互交织。同时，同一经营场所存在二个以上的关联公司，生产线为二个关联公司所有。（3）经营决策受制于集团公司，各关联公司无自主决策权和管理自由。各关联公司的原材料和产成品的采购和销售以及产品的定价权均控制在集团公司。（4）资产混同，难以区分单个公司的财产和负债。不仅集团公司与关联公司之间财产难以分清，各关联公司之间的财产边界也不清晰。如浙江倍斯特化纤有限公司、绍兴纵横聚酯有限公司、浙江星河新合纤有限公司共同拥有生产线。普遍存在一个公司对外融资，资金却由另一公司使用的情况。（5）浙江纵横集团有限公司的关联公司资本显著不足。各关联公司的注册资本均是由集团公司通过借款的方式给各出资人，验资后，该部分资本金全部予以抽回。各关联公司不能独立承担民事责任。（6）集团公司、关联公司之间存在贷款担保关系。主要是集团公司借款，由关联公司担保；关联公司借款，由其他关联公司或集团公司担保；集团公司借款并使用，借款人被确定为关联公司等。基于纵横集团“1+5”公司法人人格高度混同，为公平清理债权债务、保护债权人的合法利益，经管理人的申请，法院决定实施合并重整。
由于关联企业实体合并破产重整缺乏相应的法律依据，在实践中遇到不少障碍。程序公正是实体公正的前提，因此，为保障实体公正的实现，应当有合适的关联企业合并破产重整的法律程序。笔者总结纵横集团“1+5”公司合并重整案件的审理经验，提出以下程序设想。
第一，实体合并破产重整的模式选择。实践中，对于关联公司的实体合并的模式，主要有三种[16]：（1）控股公司申请注销关联子公司模式。控股公司符合破产法规定的破产条件，向法院申请破产重整，但出于剥离不良资产或整体出售资产需要，在破产申请前工商登记机关注销所有或部分关联公司。（2）直接将关联公司纳入控股公司的破产模式。法院受理控股公司的破产申请后，依控股公司的申请或依职权将所有或部分的关联子公司一并纳入控股公司的破产重整。（3）控股公司、关联公司破产分别受理，集中清偿模式。控股公司、关联公司均已达到破产条件并已经申请立案，为保证母公司、子公司的债权人平等受偿，受理法院将母子公司的债权债务一并处理。纵横集团“1+5”公司是以分别独立重整申请的形式向法院申请破产重整，法院经审查分别受理。在审理中，管理人发现集团公司与其关联公司存在高度混同的情形，经债权人会议表决，实行合并重整。
泰安市人民政府关于印发《泰安市政府信息公开管理办法》的通知
山东省泰安市人民政府
泰安市人民政府关于印发《泰安市政府信息公开管理办法》的通知
泰政发[2007]66号
各县、市、区人民政府，市政府各部门、直属机构，市属及以上驻泰各单位：
市政府同意《泰安市政府信息公开管理办法》，现印发你们，请认真贯彻执行。
二OO七年十月十二日
泰安市政府信息公开管理办法
第一章 总 则
第一条 为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的行政机关、具有管理公共事务职能组织的政府信息公开和监督，适用本办法。
第三条 市、县（市、区）人民政府确定的政府信息公开工作主管部门，负责组织、指导、协调、监督本行政区域区内的政府信息公开工作。
各级人民政府及其部门、单位应建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，指定专门机构负责本行政机关政府信息公开的日常管理工作。
第四条 行政机关应建立健全政府信息发布协调机制，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。
行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，经批准后方可公开，未经批准的不得发布。
第五条 行政机关应建立健全政府信息发布的保密审查机制，对拟公开的政府信息，应按照《保密法》等有关规定进行审查。
不能确定是否可以公开时，应报有关主管部门或同级保密工作部门确定。
第六条 行政机关应及时、准确地公开政府信息。
发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会秩序的虚假或不完整信息的，应在其职责范围内及时发布准确的政府信息予以澄清。
第二章 公开范围和内容
第七条 行政机关对符合下列情形之一的政府信息，应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等有关内容的；
（四）其他按照国家法律、法规和有关规定应当主动公开的。
第八条 行政机关应将本单位负责政府信息公开工作的机构名称、办公地址、联系电话、传真、电子信箱等向社会公开。
第九条 市、县（市、区）人民政府及其所属部门应按规定主动公开以下政府信息：
（一）经济和社会发展规划、专项规划；
（二）制定发布的规范性文件、政策性文件；
（三）财政预决算报告，重大专项经费的分配、使用情况；
（四）部门职能、内设机构及工作职责；
（五）各类收费项目、收费依据和收费标准；
（六）行政许可事项的设定依据、申请条件、办理程序和期限及办理情况；
（七）行政执法依据、执法主体、执法程序、救济途径等；
（八）城乡建设和管理的重大事项、社会公益事业建设及政府采购情况；
（九）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；
（十）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；
（十二）公务员、事业单位人员招考（聘）、录用条件、程序、结果等情况；
（十三）法律、法规、规章规定应该公开的其他事项。
第十条 乡镇人民政府（街道办事处）应按照规定主动公开以下政府信息：
（一）国家涉农政策的贯彻落实情况；
（二）乡镇人民政府（街道办事处）年度工作目标及执行情况；
（三）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；
（四）乡镇土地利用总体规划、宅基地审批情况；
（五）征收或征用土地、房屋拆迁及补偿、补助费用的发放、使用情况；
（六）乡镇人民政府（街道办事处）的债权债务、筹资筹劳情况；
（七）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；
（八）执行计划生育政策的情况；
（九）乡镇人民政府（街道办事处）集体企业及其他经济实体产权出让、租赁等情况；
（十）乡镇人民政府（街道办事处）工程项目招投标及政府采购情况；
（十一）法律、法规、规章规定应当公开的其他事项。
第十一条 除本办法规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向本市各级行政机关申请获取其他相关政府信息。
第十二条 行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。
经权利人同意或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
第三章 公开方式和程序
第十三条 行政机关主动公开政府信息，可以通过以下方式：
（一）政府（部门）网站、政府公报或其他公开发行的政府信息专刊；
（二）报纸、电视、广播、有线数字电视网络等媒体；
（三）便民服务电话、新闻发布会；
（四）电子屏、公开栏、服务指南；
（五）其他便于公众及时、准确获得政府信息的形式。
第十四条 行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
第十五条 政府信息公开时间应当与公开内容相适应。对涉及人民群众普遍关注和人民群众切身利益的重要事项，实行决策前公开、实施过程动态公开和实施结果公开。职能、执法和服务类事项实行长期公开；决策类事项应及时公开；法规文件类和工作动态类事项应随时公开。
政府信息公开事项变更、撤销或终止的，行政机关应当及时公布并做出说明。
第十六条 市、县（市、区）人民政府应在本地档案馆、公共图书馆、行政服务中心设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。
第十七条 行政机关应当编制并公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。
政府信息公开指南主要包括政府信息的分类、编排体系、获取方式等内容。
政府信息公开目录主要包括政府信息的索引、名称、内容概述、公开形式、时限、范围、程序、责任机构和生成日期等内容。
行政机关政府信息公开指南及有关信息公开资料形成后，应于10日内送本地档案馆、公共图书馆和行政服务中心，并报政府信息公开主管部门、监察部门备案。
第十八条 属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第十九条 公民、法人或者其他组织依照本办法第九条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括传真、电子邮件等形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。
申请书应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式、申请公开的政府信息的内容描述和形式要求等。
第二十条 对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别做出处理：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）不属于公开范围的，应当告知申请人并书面说明理由；
（三）不属于本行政机关公开或该政府信息不存在的，应当告知申请人；对能够确定该政府信息公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称和联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当一次性告知申请人在一定期限内作出修改和补充。
第二十一条 行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。
第二十二条 申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。
行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。
行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
第二十三条 行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。
第二十四条 公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。
公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。
第二十五条 行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。
行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准，由物价部门会同财政部门制定。
第二十六条 申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。
申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。
第四章 监督检查
第二十七条 各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作监督考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
各级人民政府或政府信息公开主管部门对政府信息公开工作进展情况、主要做法和存在问题等要定期进行通报, 对政府信息公开工作中成绩突出的单位和个人给予表彰,对工作不力、问题较多的提出批评, 限期改正。
第二十八条 政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开实施情况进行监督检查。
第二十九条 各级行政机关应于每年2月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告，并报上级政府信息公开主管部门备案。
政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容：
（一）行政机关主动公开政府信息的情况；
（二）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；
（三）政府信息公开的收费及减免情况；
（四）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；
（五）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；
（六）其他需要报告的事项。
第三十条 公民、法人或者其他组织认为行政机关没有依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当及时予以调查处理。
公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十一条 行政机关未按规定建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法追究责任。
第三十二条 行政机关有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任：
（一）不依法履行政府信息公开义务的；
（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
（三）违反规定收费的；
（四）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；
（五）公开不应当公开的政府信息的；
（六）不及时受理有关政府信息公开工作的举报、投诉的；
（七）隐瞒、篡改、捏造或者毁灭政府信息公开内容的；
（八）违反国家法律、法规、规章规定的其他行为。
第五章 附 则
第三十三条 教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供公共服务过程中制作、获取的信息的公开管理，参照本办法执行。
第三十四条 本办法自2008年1月1日起施行。