贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府办公室


印发关于贯彻落实黔东南州人民政府贵州电网公司落实中央扩大内需决策部署加快电网建设改造战略合作

黔东南府办发〔2009〕213号


各县市人民政府，凯里经济开发区和黔东循环经济工业区管委会，州政府各部门、各直属机构：
　　《关于贯彻落实＜黔东南州人民政府贵州电网公司落实中央扩大内需决策部署加快电网建设改造战略合作协议＞特别实施办法》经州人民政府同意，现印发给你们，请你们结合实际，认真抓好贯彻落实。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二��九年十一月二日

关于贯彻落实《黔东南州人民政府贵州电网公司落实中央扩大内需决策部署加快电网建设
改造战略合作协议》特别实施办法

第一章　总　则


　　根据《省人民政府办公厅关于加快我省电网建设改造工作的意见》（黔府办发〔2009〕12号），按照《黔东南州人民政府贵州电网公司落实中央扩大内需决策部署加快电网建设改造战略合作协议》精神，为进一步规范和加快我州电网建设工作，切实解决电网建设中存在的一些突出问题，为我州电网建设提供更加快捷的服务，制定本特别实施办法。
　　第一条　指导原则
　　统筹建设原则：电网规划建设必须结合城乡规划建设发展，必须结合工业经济产业发展，必须结合以旅游为龙头的第三产业发展，必须结合农业产业化发展，必须结合城镇化发展，节约用地和保护环境，与电力负荷的增长幅度相适应或适度超前，保证供电安全、可靠、经济、合理。
　　重点保护原则：各县市（区）人民政府（管委会）应当支持电网建设，加强对纳入规划的电力设施建设用地、走廊的保护。任何公民、法人或者其他组织不得非法占用电网建设用地和规划用地。
　　优先审批原则：在州属各级审批权限范围内办理电网建设相关手续的要尽快办好相关手续，需要上报省、国家的审批手续，州属各单位要尽快转呈上报，并积极协调争取，早获审批。
　　第二条　使用范围
　　本办法适用于本州行政区域内的电网建设。
　　本办法所称的电网建设是指变电所、输电线路、开关站（开闭所）、配电设施及电缆管沟等电力设施的规划和建设。

第二章　加强电网规划，做好前期工作


　　第三条　凯里供电局及各县市（区）供电部门应与黔东南州及各县市（区）人民政府（管委会）积极配合，尽快制定电网规划和发展计划。电网规划和发展计划的编制，应当依据城乡规划、国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划等规划相衔接。
　　第四条　电网规划编制
　　电网专项规划按照供电区域划分为县级电网专项规划、城市电网专项规划和主网专项规划三大类。
　　县级电网专项规划（含大凯里外的凯里市其它区域部分）由县级供电企业负责组织编制，地方各部门提供相关资料并协助编制。
　　城市电网专项规划范围为凯里市城区和凯里经济开发区（即大凯里区域），由凯里供电局负责组织编制，凯里市及凯里经济开发区各有关部门提供相关资料并协助编制，并与麻江县电网规划相衔接。
　　主网专项规划由凯里供电局组织编制，黔东南州人民政府各有关部门及各县市（区）人民政府（管委会）提供相关资料并协助编制。
　　第五条　电网规划审批
　　县级电网专项规划，按规定程序报县级人民政府审查，县人民政府应在10个工作日内组织审查。审查通过后，由县人民政府在7个工作日内对县级电网专项规划进行批复。
　　凯里城市电网专项规划，分别报送凯里市人民政府及凯里经济开发区管委会初审，凯里市人民政府及凯里经济开发区管委会应在10个工作日内组织初审，初审同意后报州城乡规划管理委员会审查，州城乡规划管理委员会应在10个工作日内组织审查。审查通过后，报州人民政府，由州人民政府在7个工作日内对城市电网专项规划进行批复。
　　主网专项规划完成后，报州城乡规划管理委员会审查，州城乡规划管理委员会应在10个工作日内组织审查。审查通过后，报　州人民政府，由州人民政府在7个工作日内对主网专项规划进行批复。
　　第六条　电网建设项目规划许可审批
　　选址意见书：电网建设项目的建设单位应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。城乡规划主管部门根据《贵州省建设项目选址规划管理实施办法》规定的权限核发建设项目选址意见书。城乡规划主管部门在收到电力部门符合城乡规划（含批准电网规划）的项目及办理证书的相关资料齐全后，应在7个工作日内办理完成《建设项目选址意见书》。
　　建设用地规划许可证：在城市和镇规划区内的电网建设项目经有关部门批准后，建设单位应当向当地城乡规划主管部门提出建设用地规划许可证申请，当地城乡规划主管部门在收到电力部门符合城乡规划（含批准电网规划）的项目及办理证书的相关资料齐全后，应在7个工作日内办理完成《建设用地规划许可证》。
　　建设工程规划许可证：在城市和镇规划区内建设的电网建设工程，建设单位应当向当地城乡规划主管部门提出建设工程规划许可证申请，当地城乡规划主管部门在收到电力部门符合城乡规划（含批准电网规划）的项目及办理证书的相关资料齐全后，应在7个工作日内办理完成《建设工程规划许可证》。
　　第七条　未纳入黔东南州城乡总体规划或电网公司未来五年电网建设规划和发展计划的重大电网建设项目，由州电网建设领导小组召开协调会议研究后，报经州人民政府同意纳入电网建设计划的，按本办法办理相关手续；未经州人民政府同意临时增加的电网建设项目，不得按《关于贯彻落实＜黔东南州人民政府贵州电网公司落实中央扩大内需决策部署加快电网建设改造战略合作协议＞特别实施办法》审批。

第三章　缩短审批周期，提高行政效率


　　第八条　加快办理电网建设项目用地审批手续
　　1．凡符合我州及各县市（区）城乡总体规划及土地利用总体规划的电网建设项目用地，属于国有建设用地的，2个工作日内对具体项目的用地进行供地审批；属于集体建设用地的，在供电部门提供申报材料齐全的情况下，按属地管理原则和分级管理原则，国土资源管理部门2个工作日内完成初审手续，并出具审查意见，力争10个工作日内取得省级土地预审通过批文，15个工作日内取得建设用地手续通过批文，3个工作日内颁发《国有土地使用证》。
　　2．凡符合我州城乡总体规划及土地利用总体规划的电网建设项目用地，对使用国有建设用地且不涉及征占林地、土地收购、拆迁等问题的电网建设项目用地，申报材料齐全且满足相关要求的，规划与国土资源管理部门应在10个工作日内办理完毕用地手续。
　　3．对于涉及征用（收）土地无法落实、拆迁困难或其他严重障碍的电网建设项目用地，由凯里供电局及各县市（区）供电部门先报县市（区）电建领导小组，由各县市（区）电建领导小组协调解决；如不能解决，报请州电建领导小组协调解决。
　　4．凡符合我州及各县市（区）城乡总体规划及土地利用总体规划的电网建设项目涉及集体土地的用地，取得《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》，并在申报资料齐全的情况下，国土资源管理部门依法组织用地报批，在取得建设用地批准后3个工作日内核发《国有土地使用证》。
　　第九条　对重点电网建设项目，凯里供电局及各县市（区）供电部门申报资料齐全的，须办理环保、水保、消防等相关审批手续的，各相关部门应在国家规定时限内尽快予以审批（须报请省有关部门批复的除外）。
　　1．环保事项审批
　　凯里供电局及各县市（区）供电部门申报资料齐全的项目，属州、县市（区）环保部门审批权限内的，报批的登记表1个工作日内完成，报告表3个工作日内完成，报告书5个工作日内完成。
　　2．水保事项审批
　　凯里供电局及各县市（区）供电部门申报资料齐全的项目，属州、县市（区）水利部门审批权限内的，报批的登记表1个工作日内完成，报告表3个工作日内完成，报告书5个工作日内完成。
　　3．消防审查
　　凯里供电局及各县市（区）供电部门申报资料齐全的项目，消防部门应在8个工作日内完成消防行政审批工作，并办理相关手续，需专家进行评审的应按照相关规定提前安排并延长5个工作日审查批复。
　　第十条　节约土地资源，减少变电站占地面积
　　变电站设备配置原则如下：主城区外变电站一般采用户外电气设备配置方案，特殊情况下应采用户内电气设备配置；主城区内变电站一般采用户内电气设备配置方案，有条件的也可以采用户外电气设备配置。

第四章　规范征用（收）土地和补偿工作


　　第十一条　　电网建设项目征用（收）土地收费及补偿
　　1．电网建设项目用地以行政划拨方式取得建设用地使用权。
　　2．架空电力线路的铁塔基础用地，配电设施用地在初步设计审批后，按照县级以上行政区划沿线的铁塔基础用地，应视用地面积的大小，进行征用（收）土地。设计单位按照县级以上行政区划对沿线的铁塔基础用地红线图及其占地面积登记造册，电力企业向沿线所在地县级以上主管部门办理相关手续。
　　3．架空线路走廊不办理征用（收）土地手续，只进行青苗补偿。线路铁塔涉及征占用林地，占用园林绿地的，按有关规定办理。
　　4．电网建设项目中涉及征用（收）土地、征占用林地、水利设施征用、拆迁补偿及办理农用地转用土地手续（含新增、开垦、复垦）等相关补偿标准必须严格按国家、省、州、县市各级政府有关规定执行，以维护群众切身利益为前提，依法进行补偿。在州、县市（区）权限内能减免的，给予减免；不能减免的，依据国家、省、州公用基础设施建设补偿相关法律法规执行，费用由供电部门承担。有关补偿工作，由县市（区）人民政府（管委会）和涉及乡镇人民政府负责协调办理，规划、国土、林业、水利等部门积极协助。
　　第十二条　输电线路走廊设计图纸一经规划部门批准，不得随意更改。对于在输电线路路径用地范围内抢建的违法建筑物以及临建、违章的建筑物，根据相关规定由县市（区）人民政府（管委会）和乡镇人民政府负责限期处理。
　　第十三条　在新建、改建城市道路时，电网确需入地的，按照《黔东南州人民政府贵州电网公司落实中央扩大内需决策部署加快电网建设改造战略合作协议》第八条规定执行（即：电力架空线入地纳入城市道路建设规划，同步实施：根据黔东南州城市规划及建设要求，贵州电网公司将按照统一规划、分步实施、重点解决中心城区主干道的原则实施电力入地工程。黔东南州人民政府负责电力架空线入地纳入城市道路建设规划相关审批工作，并负责电力入地的土建工程；贵州电网公司负责电力入地的电缆设施、设备、安装、维护）。
　　鉴于黔东南州县市（区）财力困难的实际情况，电缆管沟的土地及部分电力设施入地工程由当地人民政府（管委会）与电力部门共同协商解决。
　　第十四条　在已建成城市道路实施挖掘施工的，凯里供电局应根据年度确定的分步实施供电方案计划，提供新建供电方案电缆通道的位置、截面及施工方案，年初报规划、建设、城管、林业等有关部门审批。未列入计划的城市道路挖掘施工工程，凯里供电局与辖区政府有关部门协调，按程序报批。

第五章　明确责任，加强电网建设协调工作


　　第十五条　实行电网建设项目责任制
　　经省、州、县市（区）列入重点建设工程的变电站站址、输电线路走廊等电力工程建设项目，所涉及的征用（收）土地、林地、拆迁、地面附着物和青苗补偿等工作，由所在县市（区）人民政府（管委会）负责协调组织实施主体实施，并按规定时限完成交地工作。规划部门负责用地选址的配合工作，拆迁主体负责房屋拆迁工作，国土资源管理部门负责用地报批工作，供电部门积极做好相关工作并承担相应的补偿费用。林业、水利、环保等相关部门做好电网建设配合工作。
　　第十六条　对不能按时完成电网建设项目工作而耽误施工建设、影响工程进度的，视具体情况给予通报批评。造成重大经济损失的，追究有关单位和负责人的责任。
　　第十七条　凯里供电局及各县市（区）供电部门按照州项目协调办要求，定期分别向州、县市（区）人民政府（管委会）电网建设领导小组及项目协调办、州级有关部门提交电网建设工作进度和存在问题的报告，便于州、县市（区）人民政府（管委会）和州级有关部门及时发现问题，尽快协调解决。能在各县市（区）范围内予以解决的，由各县市（区）电网建设领导小组协调解决；遇重大问题，由州电网建设领导小组召开协调会解决。
　　第十八条　本办法自印发之日起施行。





从一起行政诉讼案引发的几点法律思考

四川南充市国税局政策法规处 魏 勇

一、基本案情
1999年9月，杨某某来南充市高坪区兴办大米加工厂，主管国税机关对其实行定期定额管理。经高坪区国税局2002年3月专案检查查明: 2000年1月至2002年2月，杨某某加工、销售大米应缴纳增值税188，564.31元，已缴纳增值税3,300元，应补增值税185,264.31元，滞纳金31,617.11元。上述事实有杨某某发货火车大票、杨某某笔记本记载的销售流水帐及其本人承认销售事实的询问笔录为证。2002年3月26日,高坪区国税局根据新旧征管法和国税发（1997）101号《个体工商户定期定额管理暂行办法》第15条有关规定作出《税务处理决定书》，责令杨某某自接到该决定书之日起3日内向南充市高坪国税局缴清税款及滞纳金。
由于杨某某的偷税行为已涉嫌构成偷税罪，高坪区国税局在作出《税务处理决定书》后，于3月27日依法移送高坪区公安局。3月28日，杨某某因涉嫌犯偷税罪被刑事拘留，4月30日被逮捕。在逮捕期间，杨某某分二次共缴纳增值税157,894.73元(至今尚欠缴增值税税款27,369.58元和所有滞纳金)。2002年10月22日,高坪区人民检察院指控杨某某犯偷税罪，向高坪区人民法院提起公诉。2002年10月25日高坪区人民法院作出《刑事判决书》，但仅对已取得购货方证据印证的销往云南省宣威市、四川攀枝花市等共13笔销售收入应缴税款进行了认定，对税务机关取得的证明杨某某实现销售收入的其他证据未予以认定，最终法院认定杨某某偷税数额为48,163.02元,其行为构成偷税罪，依法判决如下：被告人杨某某犯偷税罪，判处有期徒刑一年零六个月，宣告缓刑二年，并处罚金48,163.02元。判决后，杨某某没有上诉。
2004年8月25日，杨某某以刑事判决书认定的偷税金额小于高坪区国税局税务处理决定书认定的偷税金额为由,向南充市高坪区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销高坪区国税局税务处理决定，退还原告多缴税款109，731.71元。经高坪区人民法院依法审理后认为,原告与税务机关的争议属于纳税争议,应当先经复议才能提出行政诉讼,所以,高坪区人民法院裁定：“驳回原告杨某某的起诉。”杨某某不服高坪区人民法院裁定,向南充市中级人民法院提起上诉,中级人民法院依法维持了原裁定。
二、几点法律思考
表面上看，本案是一起十分简单的纳税人与税务机关的纳税争议案件，由于原告未先履行复议程序直接提起行政诉讼而败诉。但通过对这个案件进行深入剖析后，笔者发现，案件背后隐藏着的几个法律问题值得深入思考。
思考一：关于法院刑事判决所认定的偷税罪与税务机关行政处理决定认定的偷税行为之间的关系问题。
本案中，杨某某要求税务机关退税的主要事实是《刑事判决书》所判决的偷税罪涉及的偷税金额小于《税务处理决定书》所认定的偷税金额。杨某某认为，涉税案件移送司法机关后，行政程序就转变为刑事诉讼程序，刑事判决书生效后，偷税金额应以刑事判决书为准，其主要法律依据为《关于办理偷税、抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定》的通知（高检会[1991]31号）第四条规定：即“偷税、抗税案件经人民法院判决应当予以追缴或者退回的税款，判决生效后，由税务机关依据判决书收缴或者退回。”笔者认为，这里涉及到刑事判决与行政处理之间的关系问题，刑事判决与行政处理是两回事，生效的刑事判决并不能理所当然地否定行政处理决定。具体来讲：第一，杨某某对高检会[1991]31号的规定在理解上存在片面性。高检会[1991]31号第一条和第二条分别规定，根据《中华人民共和国刑法》第一百二十一条规定的精神，偷税、抗税构成犯罪的，应当按照税收法规补税；税务机关移送人民检察院处理的偷税、抗税犯罪案件，移送前可先行依法追缴税款，将所收税款的证明随案移送人民检察院。显然，这里第一条和第二条所称“税收法规”和“先行依法”均指的是税收行政法律法规，具体言之，是指增值税暂行条例等税收实体法规和税收征收管理法。在杨某某偷税一案中，高坪区国税局的《税务处理决定书》正是依据增值税暂行条例等税收实体法规和税收征管法而作出的，因而高坪国税依据《税务处理决定书》追征税款是完全符合高检会[1991]31号精神的。第二，高检会[1991]31号只是明确了人民法院判决书中的税款应由税务机关收缴，只是明确了收缴主体问题，并没有明确税务机关移送偷税、抗税犯罪案件前依法作出的《税务处理决定书》与人民法院《刑事判决书》的相互关系问题，更没有明确人民法院的《刑事判决书》可以否定税务机关移送偷抗税案件前依法作出的《税务处理决定书》。第三，根据国家税务总局《稽查工作规程》（1995年12月1日国家税务总局国税发[1995]226号）第四十八条规定：“对已作行政处理决定移送司法机关查处的税务案件，税务机关应当在移送前将其应缴未缴的税款、罚款、滞纳金追缴入库；对未作行政处理决定直接由司法机关查处的税务案件，税款的追缴依照最高人民检察院、最高人民法院、国家税务局关于印发《关于办理偷税、抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定》的通知（高检会[1991]31号）规定执行，定为撤案、免诉和免予刑事处罚的，税务机关还应当视其违法情节，依法进行行政处罚或者加收滞纳金。”可见，根据新法优于旧法的法律适用原则，在税务机关已先行作出《税务处理决定书》的情况下，追缴税款应当按《税务处理决定书》执行。第四，从法理上看，偷税罪与偷税是两个截然不同的概念。偷税罪是人民法院根据《刑法》，按《刑事诉讼法》规定程序来判决的，走的是刑事诉讼的道路。众所周知，刑事诉讼的任务主要是解决被告是否有罪、罪重罪轻以及如何定罪量刑的问题，它不是行政诉讼，不对税务机关的具体行政行为的合法性进行审查。而偷税是税务机关依据《增值税暂行条例》等税收实体法规和税收征管法来认定的，它解决的是纳税人是否应当纳税、应当纳多少税、是否构成税务行政违法的问题，由于刑事判决和税务行政处理决定的依据、体系、程序各不相同，所以，二者不能相互替代。换言之，纳税人不构成偷税罪，并不意味着一定不构成偷税的行政违法。第五，高坪区国税局所作出的《税务处理决定书》是仍然有效的行政法律行为。高坪区国税局对杨某某所作出的税务处理决定属于具体行政行为，它具有公定力、执行力和拘束力等行政行为的一般特征，非经行政复议、行政诉讼或者行政监察等法定程序不得撤销与变更。截止目前，并没有任何法律文书或者法定程序明确撤销高坪区国税局的《税务处理决定书》，因而，高坪区国税局所作的税务处理决定继续有效。综上所述，偷税罪与偷税是两个截然不同的概念，刑事判决与行政处理不能相互否定，可以并行不悖。如果纳税人要推翻税务行政处理决定，应当依法提起行政复议或者行政诉讼。
思考二：关于税务行政违法证据证明标准与刑事诉讼证据证明标准及衔接问题。
从证据法学角度来看，本案涉及的证据证明标准问题是引发杨某某与税务机关执法争议的主要原因。证据证明标准是指各诉讼主体提出证据对案件情况等待证事实进行证明所应达到的程度（要求）。负有证明责任者履行证明责任达到了这个程度即完成了证明责任，否则就承担不利的诉讼后果。证明标准高低直接决定了负有证明责任者承担不利诉讼后果的多少。科学、合理地确定证据证明标准是诉讼证明中一个至关重要的问题。 我们知道，刑事诉讼追究的是被告的刑事责任，涉及到剥夺被告的人生自由甚至生命，因而其证据证明标准很高，在西方通常认为要能达到“排除合理怀疑”的程度。在我国具体司法实践中，由于刑事诉讼的基本原则为“无罪推定”原则，司法机关在刑事诉讼实践中同样对刑事诉讼证据采取很高的证明标准，我们通常说的“存疑不起诉”、“疑罪从无”就是这个道理。换言之，在刑事诉讼中要采取“宁可放过一千罪犯，不能冤枉一个无辜”的价值取向。就本案而论，由于时过境迁，税务机关所认定的偷税证据中有相当一部分公安机关无法向买方取证，所以，检察院在对杨某某涉嫌偷税罪案提起公诉时，以该部分证据只有运出的证据火车大票、杨某某笔记本记载的销售记录及其本人承认销售事实的询问笔录，没有购买方的证据，未形成证据链为由，对该部分偷税行为未予起诉。笔者认为，检察院的这种做法并无不当，是完全符合《刑事诉讼法》精神的。但这是否表明，司法机关未起诉的部分，也就不构成偷税行政违法行为呢？笔者认为，行政行为的证据证明标准不如刑事诉讼的证明标准高，学术界一般认为达到“高度盖然性”即可，就本案而论，税务机关只要有证据证明杨某某实现了销售收入，并进行了虚假的纳税申报或者经税务机关通知申报而拒不申报，导致不缴或者少缴税款，是完全可以认定为偷税的，而不必到全国各地的购买方取证。也就是说，从证据角度来看，由于证据证明标准的差异，虽然有的涉税违法行为不认定为犯罪，但却是完全可以认定为税务行政违法的。通过对该案的分析，笔者认为，现阶段我国缺少税收证据方面的专门立法，没有一部法律、行政法规或者规章对税收执法证据的种类、各类违法违章行为证据的采集要求、证明力、非法证据排除规则、证据的审查判断标准以及证据证明标准等作系统详尽规定，这给基层税务机关执法带来了较大的执法风险，为此，笔者建议，我国应当加快出台税收证据法，如果条件不成熟，最起码应以税务规章的形式就证据问题作出专门系统规定。
思考三：关于对《个体工商户定期定额管理暂行办法》的适用效力和双定户超定额不主动申报纳税的定性问题。
本案中，高坪区国税局在处理决定书中引用了1997年6月19日国家税务总局发布的《个体工商户定期定额管理暂行办法》（以下简称《双定管理办法》）第15条，该条规定：“定期定额户在核定期内的实际经营额高于税务机关核定定额20%至30%(具体幅度由各省、自治区、直辖市及计划单列市国家税务局、地方税务局根据本地情况确定)而不及时如实向主管税务机关申报调整定额的，按偷税处理”。该规定的制定依据是国务院《关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》（国发[1997]12号，以下总局文件简称《意见》）中关于“查帐征收户和定期定额征收户均应依法如实申报纳税，不申报、申报不实或者超过定额一定幅度未申报调整定额的，一经查出按偷税处理”的规定。笔者认为，就《意见》的法律效力来讲，在2000年7月1日《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）实施以前，《意见》虽由总局制定并公布，但属于经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规，是正式的税法渊源，可以单独作为行政执法的依据。那么，根据《意见》制定的《双定管理办法》，由于完全符合《意见》精神和规定，因而在税收执法中同样可以作为执法依据予以引用。但是，2000年7月1日《立法法》实施以后，根据《立法法》第61条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布”，象《意见》这种虽由国务院批准，由国务院部门发布的税收规范性文件将不再属于行政法规，相应地，《双定管理办法》的法律适用效力也随着降低。那么，如何重新认识《双定管理办法》的法律效力和性质呢？根据国家税务总局2002年3月1日实施的《税务部门规章制定实施办法》和总局领导答记者问的有关精神，对于《税务部门规章制定实施办法》实施前已经公布实施的具有规章效力的税收规范性文件，未采用总局令的形式重新公布的，应属于一般税收规范性文件。所以，《双定管理办法》在《立法法》实施后《税务部门规章制定实施办法》实施前，属于税务规章，而在《税务部门规章制定实施办法》实施后则属于一般税收规范性文件。对于一般规范性文件的效力，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（2004年5月18日法[2004]96号）明确：“规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述”。笔者认为，座谈纪要虽然不是司法解释，但对于人民法院行政审判实践具有非同小可的现实作用。由是观之，一般规范性文件并非一律不能作为行政行为的执法依据，关键是规范性文件不得违反上位法的规定，否则，人民法院不会承认其效力。接下来需要探讨的问题是，《双定管理办法》是否违反上位法规定呢？笔者认为，这里还牵涉到法律解释的问题，因为根据旧征管法实施细则规定，财政部和国家税务总局可以解释旧征管法实施细则，那么，《双定管理办法》中有关超定额定偷税问题是否属于总局对旧征管法实施细则行使解释权呢？纵观旧征管法实施细则，没有对旧征管法有关偷税条款进行解释的条款，因而，《双定管理办法》中有关超定额定偷税不是对旧征管法实施细则的进一步明确解释，是对权利义务的新设定，是法律制定后出现新情况需要明确适用依据的问题，根据《立法法》精神，是不能由以税务总局名义作出解释的。此外，2002年10月15日开始实施的新征管法实施细则取消了国家税务总局对细则的解释权，从而使我国的税法解释体系趋于合法完善，避免了政出多门。因此，自《立法法》实施后，从法律解释角度来看，总局关于个体户超定额达一定幅度定偷税的规定，已经明显地超越了征管法及其实施细则的有关规定，属于违反上位法的情形，在行政执法中不能作为认定双定户偷税的执法依据，否则，在行政诉讼中，人民法院将不会承认其效力，税务机关将会承担败诉的执法风险。关于这一点，我们还可以从《国家税务总局关于大连市税务检查中部分涉税问题处理意见的批复》（国税函[2005]402号）得到印证，该批复第三条规定：“对于采取定期定额征收方式的纳税人，在税务检查中发现其实际应纳税额大于税务机关核定数额的差额部分，应据实调整定额数，不进行处罚。”该条实际上已经是对超定额达一定幅度定偷税规定的自我更正。但由于该规定只是针对大连的批复，根据总局《税收规范性文件管理办法》第7条第2款的相关规定，税收规范性文件对税务行政管理相对人特定事项的答复如需抄送本辖区，应当遵循税收规范性文件的制定规则和制定程序，且不得称“批复”。所以，国税函[2005]402号不属于税收规范性文件，不能作为执法的依据予以直接引用。可喜的是，总局已于去年8月30日以总局令第16号规章公布了《个体工商户税收定期定额征收管理办法》，并已于今年1月1日起开始执行，新办法中已经没有对超定额达到一定幅度定偷税的规定。笔者认为，在执行新的双定管理办法之前，对个体户超定额不主动申报纳税问题，目前宜作补税、加滞处理，并可对定额进行重新调整，除非个体户明显违反了新征管法有关偷税的规定，否则是不能作为偷税处理的。