宁夏回族自治区银川市人民政府


关于印发银川市城镇居民基本医疗保险实施办法（试行）的通知

银政发〔2007〕119号
各县（市）区人民政府，市政府各部门、直属机构：

《银川市城镇居民基本医疗保险实施办法》（试行）已经市人民政府研究同意，现印发你们，请认真遵照施行。

二OO七年十二月六日

银川市城镇居民基本医疗保险实施办法（试行）

第一章 总则

第一条 为了保障城镇居民基本医疗需求，进一步建立健全多层次医疗保障体系，全面实施城镇居民基本医疗保险制度，根据国务院《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发[2007]20号）、《自治区人民政府关于开展城镇居民基本医疗保险试点工作的实施意见》（宁政发[2007]133号）和《银川市人民政府关于印发银川市城镇居民基本医疗保险试点方案的通知》（银政发[2007]91号），结合我市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内的城镇居民基本医疗保险适用本办法。

第三条 市、县（市）劳动保障行政部门是城镇居民基本医疗保险（以下简称居民医保）的行政主管部门,负责居民医保的组织实施和管理。市、县（市）医疗保险经办机构（以下简称医保经办机构）具体承办居民医保的资料审定、费用征缴、基金管理、医疗费用审核和支付等经办管理工作。
县（市）区街道办事处或者乡（镇）人民政府劳动保障事务所（站）（以下简称社区劳动保障工作机构）按照本办法规定,具体承办居民医保的入户调查、申报登记、材料审核、信息录入和医疗保险证（卡）发放等工作。
市、县（市）区财政、卫生、民政、教育、公安、食品药品监督和物价等有关部门应当在各自职责范围内,协同做好居民医保的相关工作。

第四条 全市居民医保执行统一政策、统一筹资标准、统一支付水平、统一业务流程。

第五条 居民医保实行属地管理，统筹层次暂按城镇职工基本医疗保险统筹层次确定，条件成熟后过渡到全市统筹。

第六条 按照财政补助分级承担机制，居民医保财政补助资金由市、县(市)财政列入预算。

第七条 居民参加基本医疗保险的同时可自愿参加居民大额医疗费用补助。

第二章 参保对象和参保条件

第八条 具有本市城镇户籍且不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围内的所有非从业城镇居民，包括女50周岁、男60周岁以上过去无稳定工作单位的城镇居民，出生40天以后的婴幼儿、少年儿童、城镇中小学阶段的学生（含职业高中、中专、技校学生），城镇低保对象、丧失劳动能力的残疾人员及其他城镇居民，可以参加城镇居民医疗保险。

第九条 外来投资、务工人员在本市城镇中小学（含职业高中、中专、技校）上学的非本市城镇户籍的子女，没有在原籍参加城镇居民基本医疗保险及新型农村合作医疗的，可按本办法参加居民医保。

第十条 已参加新型农村合作医疗的城镇居民,可以继续参加新型农村合作医疗,也可以按本办法参加居民医保。

参加居民医保的人员,不得同时参加城镇职工基本医疗保险或新型农村合作医疗。

第十一条 城镇居民按本办法参加医疗保险，不计参保缴费年限，缴费当期享受相应的医疗保险待遇。参加居民医保与参加城镇职工基本医疗保险及新型农村合作医疗的时间，互不视同参保缴费年限。

第三章 医疗保险基金筹集和缴费标准

第十二条 居民医保基金由以下内容构成：

（一）参保居民个人和家庭缴纳的医疗保险费；

（二）各级政府的补助资金；

（三）社会捐助的资金；

（四）城镇居民基本医疗保险费的利息；

（五）依法纳入的其他资金。

第十三条 成年人与未成年人及在校学生实行分别费率。居民医保以家庭缴费为主，政府给予适当补助，有条件的用人单位可以对职工家属参保的个人缴费部分予以补助。

第十四条 居民医保个人缴费及政府补助标准：

（一）低保、重度残疾学生及儿童每人每年筹集资金80元，其中，政府补助74元，个人缴纳6元。政府补助中，中央财政25元，自治区财政15元，市、县（市）财政34元；

（二）18周岁以下其他未成年人及在校学生每人每年筹集资金80元，其中，政府补助40元，个人缴纳40元。政府补助中，中央财政20元，自治区财政10元，市、县（市）财政10元；

（三）低保、丧失劳动能力的残疾成年人及女50周岁、男60周岁以上低收入老年人每人每年筹集资金200元，其中，政府补助136元，个人缴纳64元。政府补助中，中央财政50元，自治区财政25元，市、县（市）财政61元；

（四）18周岁及以上其他成年人每人每年筹集资金200元，其中，政府补助40元，个人缴纳160元。政府补助中，中央财政20元，自治区财政10元，市、县（市）财政10元。

第十五条 居民医保个人缴费和市、县（市）财政补助标准需调整时，由市劳动保障行政部门会同有关部门提出具体方案，报市人民政府批准后执行。

第十六条 城镇居民家庭成员凡符合参保条件的，应当以家庭为单位，一次全部参加。

居民医保费应按年一次缴纳。

第四章 参保登记和缴费

第十七条 参加居民医保按照下列程序办理：

（一）城镇居民办理参保登记时，家庭应填写《城镇居民基本医疗保险家庭成员登记表》，个人应填写《城镇居民基本医疗保险参保申请登记表》；

（二）每年4月1日至5月31日和10月1日至11月30日为集中办理参保登记期限，6月和12月为集中缴费期限。在规定的期限内未办理参保登记和缴费的，当年不再补办参保登记和补缴费手续；

（三）符合参保条件的居民持户口本、身份证、学生证明、残疾有效证件、享受低保的有效证件等有关材料，在前项规定期限内到居住所在地社区劳动保障工作机构办理参保登记手续，社区劳动保障工作机构将居民参保的基本信息录入计算机管理系统；

（四）社区劳动保障工作机构将参保登记人员的基本信息，用书面和电子两种形式分类造册，并附各类参保人员汇总表、相关证明材料，分别于5月31日和11月30日前报医保经办机构审核。医保经办机构收到相关资料后，应当在10日内审核完毕，并将审核结果发送社区劳动保障工作机构。对不符合参保条件的，应当书面向社区劳动保障工作机构说明原因。

第十八条 社区劳动保障工作机构根据医保经办机构审核的结果，为参保登记的居民出具缴费手续，参保居民到国有商业银行按时足额缴纳医疗保险费。

第十九条 社区劳动保障工作机构负责向参保居民发放医保卡（证）。

第二十条 财政部门应依据医保经办机构审核确认的参保人数和政府应承担的补助资金，分别于每年6月1日和12月1日前将补助资金足额划入医保经办机构居民医保基金收入专户，再由医保经办机构缴入社会保障基金财政专户。

第五章 家庭普通门诊帐户

第二十一条 家庭普通门诊帐户按未成年人及在校学生每人每年20元、成年人每人每年60元的标准设立。

第二十二条 家庭普通门诊帐户资金用于支付参保居民在签约的定点社区卫生服务机构普通门诊就医的医疗费用。

第二十三条 家庭普通门诊帐户资金及利息归参保居民家庭所有，利息计入家庭普通门诊帐户。

第二十四条 参保家庭一次全部注销停止基本医疗保险缴费的，家庭普通门诊帐户资金余额发给其家庭。

第六章就医管理

第二十五条 参保居民应选择并签约一家定点社区卫生服务机构作为首诊定点医疗机构，需转诊的由首诊定点社区卫生服务机构转诊到定点协议医院；病情平稳需恢复治疗的，由定点协议医院转回首诊定点社区卫生服务机构治疗。

第二十六条 定点社区卫生服务机构应与参保居民按照年度自愿签定服务协议，为签约的参保居民提供基本医疗及公共卫生服务。劳动保障行政部门应当会同卫生、财政等部门制定社区卫生服务机构对参保居民提供基本医疗的考核补偿机制，具体办法由市劳动保障行政部门会同卫生、财政部门另行制定。

第二十七条 参保人员在服务协议期内对所选择的定点社区卫生服务机构提供的医疗保险服务不满意，有权解除协议，并另行选择定点社区卫生服务机构签约，但应提前一个月向原协议社区卫生服务机构提出申请。

第二十八条 参保居民就医时，须携带统一发放的医保卡（证）等规定的凭证。

第二十九条 定点医疗机构为参保居民提供医疗服务时必须认真查对人、证和医保卡，严格执行首诊负责制和医疗保险政策的各项规定，因病施治、合理检查、合理用药、合理收费。

第三十条 参保居民急诊、急救需要住院的，可就近选择任何一家医疗机构诊治。

第三十一条城镇居民基本医疗保险药品目录、诊疗项目目录、医疗服务设施标准，按照自治区城镇居民基本医疗保险“三项目录”、药品“三统一”等相关规定执行。

第七章 医疗保险待遇

第三十二条 参保居民在定点医疗机构发生的符合规定的住院医疗费用，起付标准以下的,由个人支付，起付标准以上最高支付限额以下的，由统筹基金和参保居民个人按比例承担。

参保居民住院起付标准按照不同级别的定点医疗机构划分：社区卫生服务机构300元；一级医院500元；二级医院600元；三级医院700元。一个医保年度内住院两次以上的参保居民，个人自付的起付标准费用降低20%。

第三十三条 参保居民经社区卫生服务机构双向转诊的，只按首次住院医疗机构的起付标准支付一次起付标准费用；除急诊、急救外，参保居民未经社区卫生服务机构转诊转院，直接到一、二、三级定点医院住院的，住院起付标准按第三十二条第二款的规定相应提高10％。

第三十四条 参保居民在社区卫生服务机构住院或经社区卫生服务机构转诊住院医疗，发生符合规定的医疗费用，在起付标准以上最高支付限额以下的，统筹基金和参保居民按照以下比例承担费用：

（一）定点社区卫生服务机构，统筹基金支付55%，个人承担45%；

（二）一级定点医院，统筹基金支付50%，个人承担50%；

（三）二级定点医院，统筹基金支付45%，个人承担55%；

（四）三级定点医院，统筹基金支付30%，个人承担70%。

除急诊、急救外，参保居民未经社区卫生服务机构转诊转院，直接到一、二、三级定点医院住院的，统筹基金支付比例按前款标准降低五个百分点。

第三十五条 每年1月1日至12月31日为一个医疗保险年度。在一个医疗保险年度内，居民住院医疗费用统筹基金累计最高支付限额为12000元。超过统筹基金最高支付限额的医疗费用，可通过大额医疗费用补助等途径解决，具体办法由市劳动保障行政部门会同相关部门另行制定。

第三十六条 参保居民因急诊、急救在参保地非城镇居民医保定点医疗机构住院，或经医保经办机构审批转往统筹地区以外医疗机构住院及在统筹地区以外突发疾病住院治疗的，统筹基金按在本市三级定点医院就医的标准支付费用。

除急诊、急救外，在本市非定点医疗机构住院，或未经医保经办机构审批即转往统筹地区以外医疗机构住院发生的医疗费用，统筹基金不予支付。

第三十七条 参保居民经门诊急诊、急救后住院的，符合规定的急诊、急救费用可并入住院费用。

第三十八条 跨年度住院的，定点医疗机构应在12月31日为住院的参保居民办理住院费中途结算手续，次年仍继续住院的,其上年符合规定的住院费用超过起付标准的,次年不再负担起付标准费用;未超过起付标准的,上年医疗费用计入次年累计计算。

第三十九条 居民参保后，医疗保险待遇从缴费的次月起享受。参保居民未按时足额缴纳医疗保险费的，从中断缴费当月起停止医疗保险待遇。

第四十条 居民参保后中断缴费又重新参保的，医疗保险生效时间相应推迟6个月，其间发生的医疗费用医疗保险基金不予支付。

第四十一条 城镇居民基本医疗保险制度实施后，因个人原因，有下列情形之一的，政府补助部分予以减少。

（一）符合参保条件，在2010年及其以后参保的；

（二）2010年及其以后出生的婴儿在出生两年后参保的。

具体办法由市劳动保障行政部门会同相关部门另行制定。

第四十二条 居民医保起付标准、统筹基金支付比例及最高支付限额需调整时，由市劳动保障行政部门会同有关部门提出具体方案，报市人民政府批准后执行。

第四十三条 有下列情形之一的，参保居民就医发生的医疗费用统筹基金不予支付：

（一）在国外或港、澳、台地区治疗的；

（二）自杀、自残的（精神病除外）；

（三）因斗殴、酗酒、吸（戒）毒、整容、整形等所致伤病的；

（四）因违法犯罪所致伤病的；

（五）因交通事故、医疗事故、意外伤害等所致伤病的；

（六）因工伤、生育的；

（七）按有关规定不予支付的其他情形。

第八章 费用结算

第四十四条 参保居民医疗费用结算手续，参照城镇职工基本医疗保险的有关规定简化办理。

第四十五条 参保居民在统筹地区以外突发疾病住院治疗的，应在入院后15日内向参保地社区劳动保障工作机构报告情况，出院后持住院费收据、出院小结或出院证、病历复印件、长期医嘱和临时医嘱复印件、医疗费用明细清单等到参保地医保经办机构报销医疗费用。

第四十六条 参保居民确需转往区外医疗机构住院治疗的，暂按城镇职工基本医疗保险转诊转院的规定办理手续。发生的住院医疗费用按本办法第四十五条规定程序审核报销。

第四十七条 参保居民因急诊抢救留观72小时内死亡所发生的医疗费用，视同一次住院医疗费用。参保居民亲属应持原始医疗费收据、死亡证、病历复印件、医疗费用明细清单等到医保经办机构审核报销。报销标准按本办法第三十四条第一款规定的在三级定点医疗机构就医的标准执行。

第四十八条 参保居民在统筹地区定点医疗机构发生的住院医疗费用,个人应负担的部分,由个人用现金支付;统筹基金应支付的部分,由医保经办机构与定点医疗机构结算。
第四十九条 医保经办机构应按月与定点医疗机构结算住院医疗费用。结算的医疗费用为上月住院医疗费用的90%,预留10%的质量保证金,质量保证金根据年度考核结果返还。

第五十条 医保经办机构与定点医疗机构结算住院医疗费用，应按照“总量控制,多种结算方式并用”的原则,采取按总额付费、病种付费、项目付费、定额付费等不同的结算方式进行结算，在保证医疗服务质量的前提下，合理控制医疗保险费用增长、遏制浪费。

第九章 医疗保险服务管理

第五十一条 居民医保实行定点医疗机构管理。定点医疗机构的范围和类别由市劳动保障行政部门负责确定，并向社会公布。

第五十二条 医保经办机构应与定点医疗机构签订服务协议,明确双方的责任、权利和义务。协议双方应认真履行协议,违反服务协议规定的,承担相应的违约责任。

第五十三条 定点医疗机构应当建立和完善医疗保险内部管理制度，严格执行居民医保各项政策规定和医疗保险服务协议，配备专（兼）职管理人员，做好居民医保的内部管理和服务工作。

第五十四条 劳动保障行政部门及医保经办机构负责监督检查定点医疗机构执行居民医保政策的情况，并根据需要审验定点医疗机构的处方、病案、医嘱、诊疗报告单、收据等材料，定点医疗机构应当积极配合。不符合规定的医疗费用，医保基金不予支付。

第五十五条 劳动保障行政部门应当设立并公布监督举报电话。发现违反居民医保有关规定的，应向劳动保障行政部门举报。

第五十六条 建立定点医疗机构监督考核制度。劳动保障行政部门会同财政、卫生、药监、物价等行政主管部门，对定点医疗机构执行医疗保险政策和定点服务协议情况进行考核，根据考核结果给予奖励或处罚。医疗保险服务质量监督考核办法由市劳动保障行政部门会同相关部门另行制定。

第十章 监督管理

第五十七条 居民医保基金纳入社会保障基金财政专户，单独设立帐户，实行收支两条线管理，专款专用，任何部门、单位或个人不得挤占、截留和挪用，不得用于平衡财政预算。

第五十八条 财政、劳动保障部门对城镇居民基本医疗保险基金收支情况进行严密监控和预测分析，在基金结余率低于10%时，及时研究提出平衡收支的对策和措施。

第五十九条 医保经办机构应加大医疗保险费征缴和稽核工作力度，确保基金按时足额收缴到位。

第六十条 劳动保障和财政部门应加强基金支出管理，医保经办机构应严格按照医疗保险服务协议和有关规定确定的支付范围，加强基金支付审核。任何单位和个人不得以任何借口擅自增加开支项目、提高支付标准。

第六十一条 医保经办机构应当建立健全内部管理制度，定期报送城镇居民基本医疗保险基金收支情况及其他报表，并接受审计、财政部门的审计和监督。

第六十二条 统筹地区应设立由政府有关部门、参保人员代表和有关专家参加的城镇居民基本医疗保险基金监督组织。医保经办机构应当定期向基金监督组织报告基金收支情况。

第六十三条 定点医疗机构、参保居民有下列行为之一的，追回已发生的费用。对定点医疗机构的违规行为，劳动保障行政部门可视不同情况，责令限期改正、暂停或取消定点资格。

（一）诊治、记账不验卡或弄虚作假，将非医保费用列入基本医疗保险范围支付的；

（二）违反基本医疗保险用药规定，开人情方、大处方或同次门诊开二张以上相类似药物处方，超前或往后分解处方，虚报门诊大病、住院人数的；

（三）医务人员违反规定利用职务之便搭车开药、串换药品及重复检查的；

（四）采取伪造或冒名顶替手段，将费用列入基本医疗保险范围支付的；

（五）以医谋私，损害参保居民权益，以及其他违反居民医保规定的；

（六）擅自提高收费标准、增加收费项目的。

第十一章 附 则

第六十四条 门诊大病管理办法由市劳动保障行政部门会同有关部门按照自治区相关规定另行制定。

第六十五条 城市低保对象按本办法享受医疗保险待遇后，个人负担仍较重的，可以按规定向民政部门申请城市医疗救助。

第六十六条 医保经办机构和社区劳动保障工作机构经办居民医保的工作经费和管理费用，应纳入财政年度预算，由市、县（市）财政承担，不得在基金中列支。

第六十七条 因重大疫情、灾情及突发事件发生的城镇居民医疗费用,由政府另行解决。

第六十八条 本办法自发布之日起施行。

抽象行政行为的可诉性研究
闫桂贞　

　　我国的行政诉讼法自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但迄今为止的10年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，其中之一即抽象行政行为的可诉性问题。本文试对此进行探讨，希望对我国的行政诉讼法制发展提出一点建议。
一
　　所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为1。抽象行政行为并非正式法律概念，而只是学术用语，作为与具体行政行为的对应，两者的区别在于行为的适用范围不同。抽象行政行为的特点在于，一是具有普遍约束力，它不是针对特定人或特定事；二是具有反复适用性，行政机关可以根据同一抽象行政行为作出多个具体行政行为。
　　在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
　　根据我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，否则将导致审判权的无限扩大，以致于凌驾于立法权和行政权之上，故行政立法行为当然排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。
　　对于此类抽象行政行为是否具有可诉性，我国的立法与理论界有不同观点。行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院对此无权审理，立法也无须加以重复规定。但是，我国立法明文规定将行政机关制定、发布决定、命令的抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，这一规定在实践上和理论上都引起了很多争论。理论界目前有越来越多的人主张，应对此条款加以修正，并进而规定抽象行政行为具有可诉性。
二
　　为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中2。例如，在德国，公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为，不得提起行政诉讼，另外，原告还不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政诉讼，而抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外。
　　在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。英国法官在对行政行为进行司法审查时可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的“立法意图”，唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权。
　　法国的行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定。根据有关判例，一般私法行为，立法行为，国家行为，政治行为例如解散议会、提出法律案等，司法审判保留事项例如邮政运输问题、社会保障问题等排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除，相反，法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼，以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
　　美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。美国的联邦程序法也规定了司法审查的排除情况，即第701条列举的两种，一是法律规定不予司法审查的行为，如法律明文规定的行政终局行为；二是行政机关的自由裁量行为，包括确定未来政策的行为，有关国防和外交的行政决定、行政机构的内部管理决定等。但近年来美国法律对排除司法审查的范围采取逐步限制的态度。可以说，在美国，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。3
　　其他国家如日本等，也作了类似的规定。由此可见，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内，是国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。
三
　　可以认为，我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本；其次，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护4。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力；再次，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而可能忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性；最后，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信5。
　　为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明，这种做法不仅是必要的，也是可行的。因为，从行政机关的角度来看，行政活动的效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。另外，从人民法院的角度来看，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平有了很大提高，有能力对抽象行政行为进行审查。同时，我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。
　　行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了一国法制建设的完善程度，目前我国的受案范围还比较小，这反映了我国行政权较强，而立法权、司法权相对薄弱的国情现状6。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，对我国现行的行政诉讼法中的有关条款，例如第2条、第5条、第11条、第12条、第17条、第27条、第32条、第39条、第41条、第51条、第54条等进行相应的修正，将其中的“具体行政行为”改为“行政行为”，从而把行政机关制定具有普遍约束力的行政决定、命令的抽象行政行为纳入司法受案范围，这对于行政机关和行政相对人都是有利无害的，而且也将有助于我国法制的发展与完善，符合我国立法与国际接轨的要求。
　　
　　注：
　　1胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，第296页。
　　2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。
　　3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。
　　　姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。
　　4郑建勋著：《抽象行政行为的可诉性》，载《西南民族学院学报》，哲社版1998。
　　5《抽象行政行为能否提起诉讼的探讨》，载《政治与法律》，1997年第2期。
　　6姬亚平著：《论人民法院对抽象行政行为的审查》，载《行政法学研究》，1993年第3期。
　　
　　(作者单位：北京大学法律系)