甘肃省白银市人民政府


白银市国债项目管理办法
二OO三年六月二十日




第一章 总 则
第一条 为了进一步加强和规范我市国债项目管理，确保全市国债项目建设质量和进度，提高国债资金投资效益，促进全市经济和社会全面发展，根据国家相关法律法规，结合本市国债项目管理实际，特制定本办法。
第二条 本办法所称国债项目，是指不论项目投资规模和建设规模的大小，凡是全部或部分使用中央预算内专项资金（中央国债）、地方预算内专项资金（地方国债）建设的项目。
第二章 项目前期工作
第三条 凡申请国债资金的项目必须严格执行投资项目建设程序，即依次完成项目建议书、可行性研究报告、初步设计，任何县区、部门单位及项目法人不得擅自简化基本建设程序，项目前期工作在上一阶段获得批准之前，不得进行下一阶段工作。
除项目建设规模较大或国家有专门要求的项目外，其他项目原则上不再申报项目建议书。
第四条 项目可行性研究报告是项目决策的重要依据，必须由具有相应资质的项目咨询或设计单位编制。项目可研报告应达到国家规定的深度和准确性要求。项目可研报告须委托具有相应资质的咨询机构论证后，方可批复。
第五条 实行资本金制度的经营性项目，在项目可研报告中就资本金的筹措情况，包括出资方及出资方式、资本金来源及数额、认缴进度等作详细说明，同时须在上报的可研报告中附有各出资方出资承诺文件，以实物、工业产权、非专利技术、土地使用权等有价资产作价出资的，还应附有资产评估证明等相关资料。
第六条 项目初步设计必须由具有相应资质的设计单位编制，设计单位必须按照批准后的可研报告进行初步设计的编制。如果项目初步设计概算比项目可研报告估算投资超出10%，则必须重新编制并报批项目可研报告。在项目实施过程中，确因不可抗拒的因素造成项目超概算时，必须经项目初步设计审批部门予以审批。
第七条 按照项目审批权限，除报国家发改委和省发展计划委审批的项目外，国债项目的可研报告、初步设计及概算由市发展计划委员会负责审批，对项目招标方案和项目法人（或项目建设单位）在批复项目可研报告时一并审批。
第八条 国债项目初步设计及概算，除报省发展计划委审批的之外，小型项目初步设计及概算的审查，经市发展计划委员会组织专家评审通过后，由市发展计划委员会或会同其他相关行业主管部门审批。
第三章 项目建设管理
第九条 国债项目必须严格实行项目法人责任制并落实相关法人责任。任何行政事业单位领导和工作人员不得担任项目法人代表。
第十条 项目法人对项目建设、资金使用、工程质量以及项目的达产达标承担终身责任。经营性项目在达产达标之前，项目法人代表原则上不得调离或更换；必须更换的，要按规定办理严格的交接手续。
第十一条 国债项目必须按照《招标投标法》规定，严格实行招标投标制。项目招标投标活动要充分体现"公平、公正、公开"的原则。
第十二条 严禁以任何借口规避公开方式招标或将项目肢解后直接发包甚至虚假招标。严禁任何人以任何借口干预甚至参与项目法人正常的招标活动。主管部门要依法严格控制邀请方式的招标行为。
第十三条 鼓励国债项目在前期工作阶段引入竞争机制，以招标投标方式择优确定项目可研报告或初步设计文件编制单位。
第十四条 建设项目的勘察设计、施工、设备材料采购、工程监理等应依法分别签订合同，明确合同双方的权利、责任和义务，在合同文件中必须有质量条款，明确工程和材料的质量标准，明确合同双方的质量责任，严格实行合同管理。严禁违规分包和非法转包工程。
第十五条 国债项目的招标公告须在省级报刊及广播电视等宣传媒体上发布；总投资在1000万元以上或者招标单项合同估算价符合国家计委3号令《工程建设招标范围和规模标准规定》的项目，招标公告除在省级刊物上发布的同时，还要在国家计委4号令《招标公告发布暂行办法》规定的刊物以及《中国采购与招标网》上发布。
第十六条 总投资在100万元以上的国债项目，必须严格按照《甘肃省工程建设监理规定》（1999年省政府第6号令）的规定，以招标方式择优确定具有相应资质的监理单位对项目建设全过程实施工程监理；对于具有较强专业性的工程，其监理单位的选择应该在经过项目原审批部门批准后直接委托监理。对总投资在100万元以下的国债项目，鼓励实施工程监理。
第四章 项目资金管理
第十七条 国债项目建设资金，包括国债资金以及地方配套资金，各级财政部门和项目法人必须严格实行专户储存、专款专用、封闭运行、单独建帐、单独核算。同时，财政部门要指派财务监管员，加强对国债项目建设资金的监管。
第十八条 各级地方政府、项目法人承担的国债项目配套资金，须同国债资金同账户管理，并与国债资金同步同比例足额落实到位。
国债项目配套资金主要包括各级财政部门预算内外安排的资金、银行贷款以及项目单位自筹的其他资金等。
第十九条 各级地方政府及主管部门要制定规范的资金拨付管理措施。资金拨付要依据签订的有效合同、年度项目投资计划和工程建设进度拨付项目建设资金。工程建成后，工程价款结算必须按规定预留工程质量保证金。
第二十条 各级地方政府、各级财政部门以及项目主管部门不得以任何借口滞留、挤占和挪用国债项目建设资金。
第二十一条 各级财政部门主管领导是国债资金管理第一责任人。第一责任人应对本地区和本部门国债专项资金的安全使用和同比例及时拨付负行政管理责任，保证国债资金的安全和国债资金的规范运行。国债资金拨付实行谁同意、谁签字、谁负责。上级财政部门对下级财政部门的国债专项资金拨付工作负有监督管理责任。
第二十二条 项目预备费的支出，应由项目法人提出申请，在报经项目概算审批部门会同建设资金管理部门审查批准后支出，项目法人应在批准的列支范围以及数额以内按照规范的工程价款制度及程序支付。
第二十三条 任何单位和个人不得以任何借口向国债项目收取国家和省上法律、法规、规章规定以外的任何费用；项目法人有权拒绝乱集资、乱摊派、乱收费以及超标准收费，并向市政府主管部门举报；项目法人不得将非法集资、非法摊派及非法的收费等支出计入项目待摊支出中。
第二十四条 地方财政预算内专项资金（转贷资金）由使用单位负责向财政部门偿还。
第五章 项目竣工验收
第二十五条 项目在按照其技术设计文件、技术标准及其批复文件建成后，原则上由项目法人会同项目主管部门及时组织勘察设计、监理、施工等相关部门及单位进行预验收，在完成竣工决算并经财政部门审核和审计部门审计后，由项目法人报开工报告审批部门组织竣工验收。项目竣工验收后项目法人须按照《档案法》规定整理项目档案并妥善保管。
第二十六条 对竣工项目要由建设资金管理部门会同国有资产管理部门及时做好国债项目竣工财务决算的审查和项目建设支出审计。在竣工验收30日内办理固定资产产权登记，交付使用资产中的国有资产部分要及时办理国有资产的验证登记工作，特别是项目产权、经营权将发生变化的项目要做到国有资产股权认定，确保国有资产的保值和增值。
第二十七条 已按批准设计文件规定的内容建成、工业性项目按批准的试运行期完成试运行，已具备竣工验收条件的国债项目，在3个月内不办理竣工验收和固定资产移交手续的，视同项目已正式竣工投产，其费用不得从基建投资中支付，所实现的收入，不再作为基建收入。项目法人不得擅自延长或缩短国债项目审批部门批准的试运行期。
第二十八条 国债项目竣工时，项目法人必须及时编制项目竣工财务决算。对于建设工期长、建设内容多的项目，单项工程竣工，具备交付使用的条件，可编制单项工程竣工财务决算。项目全部竣工后，项目法人必须及时编制竣工财务总决算并经过审计部门审计后，作为项目验收的重要财务依据。
第二十九条 国债项目主管部门应加强对国债项目竣工决算工作的组织领导，勘察设计、监理、施工以及设备供应商应积极配合项目法人做好竣工决算的编制工作；项目法人应在项目竣工后的3个月内完成竣工财务的决算编制。在竣工财务获财政部门批复之前，原机构不得撤消，项目法人代表及财务主管人员不得调离。
第三十条 国债项目竣工财务决算报表及其说明书的内容应符合财政部财建[2002]394号《基本建设财务管理规定》的要求。
第三十一条 国债项目竣工决算的审批须按照"先审核、后审批"的原则，由财政部门商项目审批部门委托投资评审机构或经市级以上财政部门认可，有相应资质的社会中介机构对项目法人编制的竣工财务决算进行审核后由财政部门按照规定批复。
第三十二条 国债项目验收应收集整理以下主要资料：
（一）项目可研报告、初步设计及其批准文件；
（二）竣工报告；
（三）经过审计的财务决算报告
（四）建设规模、建设内容变更批复及其调整概算批复；
（五）项目试运行报告；
（六）工程质量检查报告；
（七）工程质量评价报告；
（八）工程质量监督报告；
（九）工程竣工决算审核批复；
（十）工程监理报告；
（十一）需要收集整理的其他资料。
第六章 项目组织协调及责任
第三十三条 各级地方发展计划部门是国债项目的主管部门。国债项目所在地各县区人民政府应当积极协助项目主管部门和项目法人完成项目前期工作，集中力量组织动员群众按要求完成征地拆迁的同时，督促土地拆迁补偿费用的落实发放，加快规划审批，督促落实国债项目建设各方责任，确保国债项目的顺利实施和国债投资效益的按期发挥。
第三十四条 市直有关单位及项目主管部门对国债项目法人机构的组建、基本建设程序的履行、招标投标、资金使用、工程质量、建设进度等进行适时稽查、审计和检查。项目法人及其项目主管部门应如实反映项目情况，积极配合稽查、审计和检查。
第三十五条 落实国债项目建设责任制。项目审批部门对所审批国债项目的决策负总责；受委托组织项目可研报告、初步设计及概算评审单位及其编制单位为项目的决策负连带责任；各级地方政府要落实国债项目建设环境责任制；各级政府有关部门要落实建设条件责任制；国债项目参建单位要落实在确保工程质量的前提下加快建设进度责任制。
第三十六条 项目法人对国债项目工程质量负全责；项目勘察单位要对提供的地质、地震、水文、气象等勘察资料的详实及准确性负责；施工单位对工程的施工质量负责，严格按照设计图纸和施工技术标准组织施工，对实行施工总承包的国债项目，工程质量由总承包单位负责，分包单位须接受总承包单位的质量管理并对分包工程的质量承担连带责任；监理单位对监理质量负责，按照法律、法规、技术标准、设计文件和承包合同实施监理，对不按照合同约定履行监理义务，弄虚作假，降低工程质量的要追究监理单位和监理工程师的责任；建筑材料、构配件和设备生产、供应商要对提供的产品质量负责；项目主管部门、主管县区的领导责任人，项目法人代表，勘察、设计、施工、供应、监理等单位负责人，要按照各自职责对经手的工程建设质量负终身责任。
第三十七条 各级财政部门是主管国债项目建设财务的职能部门，对国债建设项目的财务活动实施财政财务管理和监督。同时应积极组织筹措国债项目地方财政配套资金，并努力做到和国债资金的同比例及时拨付。
第三十八条 各级监察部门要对国债项目实施过程中的违法违规问题及时跟踪调查，公布举报电话，加大对国债项目招标投标等活动中违法违规现象的监督监察力度，发现问题，及时处理。
第三十九条 政府委派或受政府委托的工程质量监督机构应当加强对国债项目工程质量责任的落实、执行建设工程质量法规、规范以及强制性标准情况的监督检查。
第四十条 市县（区）政府招标投标监督部门要按照国办发[2000]34号文件《国务院有关部门实施招标投标行政监督的职责分工意见的通知》要求，对国债项目法人招标投标活动认真履行监督职能。
第七章 项目考核及奖惩
第四十一条 建立责任书考核制度。对建设项目从计划执行、建设程序、资金到位、工程质量、统计工作等各方面确定量化指标，进行综合考评考核，签订责任书，实行奖惩。
第四十二条 对国债项目实施过程中资金控制严格、工程质量优良、按期竣工投产，保证国债投资效益较好发挥的国债项目，应由当地政府给予项目法人及相关的设计、监理、施工等单位给予表彰奖励；对国债项目组织领导得力、管理规范、建设环境好、国债项目投资效益显著、按时报送各项报表的县区和部门，由市发展计划委员会会同财政局采取申请增加国债项目数量、申请提高国债项目中国债资金比例等方式给予奖励。
第四十三条 对于扰乱、阻挠国债项目建设、管理秩序的，项目法人应及时向有关地方政府和项目管理部门反映，地方政府和相关部门应及时处置，研究解决。对涉及破坏行为的，项目法人有权提请公安机关依照《中华人民共和国治安管理条例》给予处罚；构成犯罪的，依法追究法律责任。
第四十四条 对于出现国债项目前期工作质量不高、不遵循基建程序、实施过程中超规模、超概算、超标准建设的县区或行业部门，由市发展计划委员会会同市财政部门给予该县区或行业部门项目不审批、不下达国债项目及其他项目投资计划、不划拨项目建设资金等处罚。
第四十五条 有下列情形之一的，将暂停国债项目的申报。
（一）挥霍、浪费、截留、挤占、挪用国债资金的；
（二）项目运作不规范、没有落实"四制"要求的；
（三）配套资金严重不落实的；
（四）擅自调整建设计划或变更项目设计的；
（五）无特殊情况，不能按期完成建设项目的；
第八章 附 则
第四十六条 由各行业下发的国债项目管理办法按行业规定要求执行。
第四十七条 本市境内实施的政府投资项目的管理可参照本办法执行。
第四十八条 本办法由市发展计划委员会会同市财政局负责解释。
第四十九条 本办法自2003年7月1日起执行。


企业并购的主要法律问题——涉及国企的并购中的职工权益保护问题

作者简介：唐清林，北京律师，人民大学法学硕士，擅长企业并购律师业务，并对该业务领域的理论研究感兴趣，曾编写《企业并购法律实务》（副主编，群众出版社出版），本文为该书部分章节内容的摘要。
联系方式：lawyer3721@163.com；13366687472。

一、问题的由来
　　在计划经济时代，国有企业的一个重大任务是解决城市人口的就业问题，因此对企业效率的追求放在其次，这使得中国的国有企业存在人员过多、效率低下的弊病。而在市场经济时代，企业经营效率重新得到重视，减员增效成为企业并购过程中的经常做法。当前，在涉及国有企业的并购改制中经常发生损害职工权益的事情，主要表现在以下几个方面：只与在岗职工重新签订劳动合同，而不与休假、病退、带资上学、停薪留职的职工重新签订劳动合同；强行解除与职工的劳动关系；职工安置方案不透明，不公正；不与职工签订劳动合同；不向职工出具解除劳动合同证明；不予移交职工档案；不为职工办理社会保险手续等等。越来越多的案例表明，在涉及国有企业的并购中的职工权益保护问题，是并购成败的关键因素，直接关系到社会发展和稳定大局。
二、问题的解决
2003年12月15日国有资产监督管理委员会发布的《关于规范国有企业改制工作的意见》就国企改制中的维护职工权益问题做出特别规定：“国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。改制为非国有的企业，要按照有关政策处理好改制企业与职工的劳动关系。改制企业拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费等要按有关规定予以解决。改制后的企业要按照有关规定按时足额交纳社会保险费，及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系。”这是我们解决国企改制过程中的职工权益保护问题的指导文件，为我们解决上述问题指出了方向。
1．尊重既有的劳动合同，同时具有灵活性
企业并购经常发生劳动合同争议，主要原因是并购双方擅自终止原企业职工的劳动合同，缺乏妥善的职工安置方案，把职工大量推向社会。这种情况在国有企业改制过程中比较常见。因此，我们必须在企业改制中尊重既有的劳动合同，稳定既有的劳动关系。企业不得借改制大量解除或终止劳动关系。
1989年国家体改委、国家计委、财政部、国家国有资产管理局发布的《关于企业兼并的暂行办法》第9条规定：“在当前社会保险制度还不健全的条件下，被兼并企业的职工，包括固定工、合同工和离退休职工，原则上由兼并企业接收，在确定资产转让价格时要考虑这一因素。同时，要积极创造条件，推进社会保险制度的配套改革，逐步过渡到由社会吸收、消化。”
　　1989年国家体改委、财政部和国有资产管理局发布的《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》第15条规定：“被出售企业在职职工的安置，要实行双向选择的原则。职工或走或留应在成交过程中达成协议。未被购买方录用及自愿离职的职工3个月内的工资和其它福利待遇不变，由购买方负责，所需费用支出可在确定价格时考虑这一因素。未被录用的职工，商请当地劳动部门帮助安排。”
1995年劳动部发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第13条规定：“用人单位发生分立或合并后，分立或合并的用人单位可依据其实际情况与原用人单位的劳动者遵循平等自愿、协商一致的原则变更原劳动合同。”
1999年国家经贸委、财政部、中国人民银行发布的《关于出售国有小型企业若干问题意见的通知》第9条规定：“出售企业的全部职工原则上由购买者负责妥善安置，并负责参加各项社会保险。对原来未参加基本养老保险、医疗保险、失业保险等社会保险的企业，按当地政府有关规定，由购买者与社会保险经办机构落实参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险的有关事宜。对出售后愿意继续留在该企业工作的职工，购买者应与其重新签订劳动合同，明确职工与购买者的劳动关系，按照《中华人民共和国劳动法》的规定，履行应尽义务。劳动合同期限一般应不短于职工与出售企业原签订劳动合同的期限。不愿留在该企业工作的职工，可自谋职业。自谋职业的职工，应与企业解除劳动关系，可按当地政府规定领取安置费，并可按照当地政府规定继续参加社会保险。任何部门和单位不得在企业出售中终止职工社会保险关系。不得借出售企业之机，违反国家有关规定对职工“买断工龄”或为职工办理提前退休，把职工推向社会。”
从以上行政法规我们可以看出，国家对于国有企业整体或部分并购过程中被并购企业的职工，原则上都要求并购方整体接受。这是因为我国的就业压力相当大，我们不能以牺牲职工利益作为经济发展的代价，所以在职工利益的保护和企业利益的保护中侧重前者。但是，上述法规也具有很大的灵活性，给予并购双方自由协商的权利和空间。这是因为在并购实践中，并购方出于提高生产效率和管理的方便，一般不愿意整体接受被并购企业的职工，而是裁撤冗员。如果一律规定并购方必须整体接收被并购方职工，则会增加并购成本，导致并购的失败。总之，我们首先要尊重既有的劳动合同和劳动关系，将职工利益放在首位，同时具体问题具体分析，争取找到最佳的解决方案。
2．妥善制定职工安置方案
虽然国家的政策是既有的劳动合同与劳动关系优先，但是企业并购一般都会使被并购企业的部分职工下岗分流。能否妥善解决下岗分流的职工的安置问题关系到整个企业并购的成败。下岗分流职工的妥善安置需要从以下几个方面努力：（1）政府要进一步完善社会保险机制。在计划经济时代，一个国有企业就相当于一个小社会，企业职工的生老病死全部由企业负责，企业承担了本应该由政府承担的社会责任。国有企业改革的一个重要目标就是让政府承担企业曾经承担的社会职能，让企业专注于自身的发展和社会财富的创造。因此，要实现职工的妥善安置必须有完善的养老、医疗、失业等社会保险；（2）政府要制定有效的再就业政策和创业政策。在企业并购中下岗分流的职工大部分还是要通过再就业实现安置，而提供就业机会和渠道正是政府的责任；（3）企业要有专门班子制定职工安置方案。制定方案时必须全面考虑，使方案全面而无遗漏，要切合实际、便于操作、能够落实，切忌表面文章。要向职工作大量的宣传工作，同时做制定方案时要注意听取各方面意见，尤其要听取企业职工的意见，要把方案制定的依据、程序、可行性以及可能遇到的问题如实交给企业职工，征求他们的意见。需要经过上级主管部门批准的方案，要按程序报批。要杜绝在方案不成熟时强行付诸实施；（4）如果并购使劳动合同订立时依据的客观情况发生重大变化，原劳动合同无法履行的，企业可解除劳动合同，但应对职工予以经济补偿。企业对相关职工的经济补偿要及时到位，不能任意拖欠和减免。总之，在涉及国有企业的并购中的下岗分流职工的妥善安置，既需要企业的努力，更需要政府在社会保险、再就业和创业方面的政策配套。
3．遵循法定程序
程序公正才能保证职工实体权利真正实现。针对国有企业改制，国家发布了一系列的政策法规。这些政策法规都对国有企业改制的程序性问题作出明确规定，主要包括以下内容：（1）企业改制及改制方案须经职工代表大会讨论通过。职代会代表的产生、程序以及表决生效的条件都必须依照法律的有关规定；（2）裁减人员以及安置方案必须依照《劳动法》、《企业经济性裁员规定》的程序进行；劳动关系的解除、终止，必须向职工出具解除合同证明书，为职工的再就业和领取失业救济金提供条件；被解除或终止劳动关系的职工经济补偿金须一次发放或经与职工协商一致分期支付；对于续转的劳动关系，应在平等自愿、协商一致的基础上签订劳动合同，不得故意不签劳动合同而形成事实劳动关系；（3）履行公示程序。对于企业改制所涉产权的重大变更、企业经营方向、法人治理结构、劳动报酬、社会保险费的清欠或缴纳、离退休职工的相关待遇、裁员及安置方案等，都必须进行公示，广泛听取意见，保障职工的知情权。
4．清偿员工债权
员工债权主要包括公司拖欠职工工资和劳动保险费用、福利费及内部集资款等。这部分债务应由并购方继承并及时清偿。
5．职工和政府要互相协调和配合
企业职工要加强自身的权利意识和法律意识，认真学习《劳动法》和相关政策，了解本企业改制情况，了解自己应该享有哪些合法权益，为享有这些合法权益有哪些方法，找哪些部门解决等。如果职工认为自己的合法权益受到侵害，在与企业协商无果的情况下，应该拿起法律武器来维护自身的权益。政府要加强对企业职工的宣传工作，让职工知晓企业改制的指导思想、目的、意义以及各项具体政策。 对不按照改制方案改制，利用改制之机贪污、挪用、私分公有财产，恶意侵害职工合法权益的违法犯罪行为，要运用法律、行政手段予以坚决制裁。