新《监察法》岂能混淆责权？

吴桥根


　　2010年6月25日，国家主席胡锦涛签发第三十一号主席令（见全国人大网http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1115/2010-06/25/content_1579551.htm），公布由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉（以下简称《监察法》）的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》（见全国人大网http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1115/2010-06/25/content_1579550.htm）将于2010年10月1日起施行。1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《监察法》（以下简称“老《监察法》”已于颁布主席令的当天根据《决定》作出相应修改并对条款顺序作相应调整重新公布（以下称修正版为“新《监察法》”。
取代运行了三年多的“老《监察法》”，“新《监察法》”新在哪里，涉及每一个监察机关及其监察人员、监察对象以及广大的社会公众，极有必要切实清楚。在认真学习内化之中，笔者发现了一个问题——新《监察法》竟然存在责权混淆的条文！
责权混淆的问题缘起于《决定》的第五条、第八条。第五条第二款规定：“增加一款，作为第二款：‘监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作’”。第八条规定：“增加一条，作为第二十七条：‘监察机关应当依法公开监察工作信息’”。
增加上述一款、一条的背景，新华网的报道内容足以阐明。据新华网北京6月22日电（记者陈菲、吴晶）（见新华网http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1115/2010-06/22/content_1577718.htm）报导，“在22日提交全国人大常委会审议的《监察法（草案）》过程中，有的常委会委员和地方提出，推行政务公开，保障人民群众的知情权，是推动依法行政的重要举措，为保证这一制度更好地执行，建议增加监察机关监督政务公开情况的规定；与此相对应，建议增加有关监察结果公开的规定。据此，全国人大法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、监察部研究，建议将修正案有关条款修改为“监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作。”并在第四章监察机关的权限中增加一条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息”。很显然，站在保障人民群众的知情权角度看，在“老《监察法》的基础之上”增加确保政务公开的规定实在是一项进步，堪称一大突破。
笔者发现的问题是，上述一款、一条竟被放错了位置。“监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作”被置于“新《监察法》”第十八条第二款，第十八条属于第三章监察机关的职责； “监察机关应当依法公开监察工作信息”作为“第二十七条”则属于“新《监察法》”第四章监察机关的权限。换言之，“新《监察法》”在处置监察机关“监督公开”、“自身公开” 政务的关系方面摆错了“职责”与“权限”的位置。
稍有汉语常识的人都知道，“职责”与“权限”在很大程度上是相对的。“职责”的含义是“职务和责任” [1] （P1750）。“责任”有二个义项[1] （P1702），其一是“分内应做的事”，其二是“因没有做好分内应做的事而应承担的过失”。“权限”的含义是“职权范围” [1] （P1130），其关键点在于“职权”。“职权”的含义是“职务范围内的权力” [1] （P1750）。“权力”也有二个义项[1] （P1130），其一是“政治上的强制力量（如“国家权力”），其二是“职责范围内的支配力量”。具体联系到《监察法》文本，“按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作”无疑是“新《监察法》赋予监察机关的“职权”而非“职责”；相对应地，“依法公开监察工作信息”则无疑属于监察机关的“职责”而非“职权”。全国人大作为国家最高权力机关，在政务公开赋予监察机关的“责”、“权”方面犯了一个责权混淆的常识性的低级错误，实在是怎么也说不过去的。
在发现并证明了“新《监察法》”存在两错——此处的“两错”也可以说是“一错”——其实是一个问题的两个方面——之后，笔者极想表达二个观点。一是强烈呼吁全国人大能够本着有错必纠和特事特办的原则，抢在2010年10月1日施行之前将已犯错误改正过来再颁布正式文本；二是知错不改只能一次——牢牢记住本次被混淆了的错误留待下次修正时再次修正过来。




参 考 文 献
[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编. 现代汉语词典（第六版）.北京：商务印书馆.2008.


司法部


司法部直属事业单位国有资产管理办法
　（１９９８年３月２日　司法部令第５４号发布）



第一章　总则





　　第一条　为加强司法部直属事业单位国有资产管理，维护资产的安全和完整，促进国有资产合理、有效、节约使用，根据国家国有资产管理局、财政部《行政事业单位国有资产管理办法》等有关规定，结合工作实际，制定本办法。


　　第二条　司法部计财司具体负责司法部直属单位国有资产管理工作。其主要职责如下：
　　（一）贯彻执行国家有关国有资产的法律、法规和方针、政策；
　　（二）负责拟定部直属事业单位国有资产管理的规章制度，并组织实施和监督检查；
　　（三）负责组织部直属事业单位资产清查、产权登记、资产统计、产权纠纷调处及日常监督检查工作；
　　（四）负责权限范围内的资产调拨、转让、报损、报废的审批；
　　（五）负责规定范围内资产评估立项、评估确认申报；
　　（六）负责部直属事业单位非经营性资产转经营性资产的审核和保值增值考核监督管理工作；
　　（七）负责部直属单位国有资产专业骨干队伍的建设和业务培训；开展专题调查，总结推广经验；
　　（八）向司法部、国家国有资产管理局、财政部负责并报告工作。


　　第三条　部直属事业单位的国有资产管理机构对本单位国有资产实施具体管理工作，应当配备精干的专业人员，在本单位主管领导的领导下，负责本单位占有、使用、处置资产的统一归口、监督管理，其主要职责如下：
　　（一）根据上级有关国有资产管理的规定，负责拟定并组织实施本单位国有资产管理的具体办法；
　　（二）负责资产的帐、卡、报表管理；
　　（三）负责本单位的资产清查、产权登记、统计报告及日常监督检查工作；
　　（四）负责规定权限范围内的资产调拨、转让、报损、报废等资产处置的报、批手续；
　　（五）负责资产的合理配置、参与设备购置的计划、论证、采购、验收入库、维修保养和基建竣工验收等日常管理工作；
　　（六）负责本单位非经营性资产转经营性资产项目的论证，履行资产投入的申报手续，并对投入经营的资产实施出资者的监督管理；
　　（七）负责规定范围内的资产评估立项、评估确认的报批；
　　（八）向本单位并司法部计财司负责并报告工作。


　　第四条　根据国有资产管理工作分工负责的要求，单位有财务、国有资产、基建、房管、总务、三产等机构的，应当按照工作职责，各尽其职，各有关部门应当相互配合，互相支持，共同管好用好各单位占有、使用的国有资产。


　　第五条　对在国有资产管理工作中做出显著成绩的单位或个人，由本单位或司法部给予表彰或奖励。

第二章　国有资产分类





　　第六条　部直属事业单位的国有资产包括固定资产、流动资产、无形资产、对外投资和其他资产。


　　第七条　固定资产是指一般设备单位价值在５００元以上、专用设备单位价值在８００元以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产（事业单位实行企业化管理的按有关规定单价执行）。单位价值虽未达到规定标准，但耐用时间在一年以上的大批同类物质，视为固定资产管理。固定资产一般分为六类：房屋和建筑物、专用设备、一般设备、文化和陈列品、图书、其他固定资产。
　　房屋和建筑物，是指单位拥有占有权和使用权的房屋、建筑物及其附属设施，其中房屋包括办公用房、业务用房、库房、宿舍、生活福利用房等；建筑物包括道路、围墙、水塔等；附属设施包括房屋、建筑物内的电梯、通讯线路、输电线路、水气管道等。
　　专用设备，是指单位根据业务工作需要购置的各种具有专门性能和专门用途的设备。包括教学仪器、科研仪器、医疗器械等。在事业产权登记时，参照国家有资产管理局编制的《专用仪器设备目录》填报。
　　一般设备，是指单位用于业务工作的通用性设备。包括办公家具、电器设备、通讯设备、交通工具、厨房设备等。
　　文化和陈列品，是指单位的各种文物和陈列品，如文物、字画、纪念物品等。
　　图书，是指单位贮藏的统一管理使用的业务用书。包括单位图书馆（室），阅览室的图书等。
　　其他固定资产，是指以上种类未包括的固定资产。


　　第八条　流动资产是指可以在一年以内变现或者耗用的资产，包括现金、各种存款、应收款项、预付款项、存货等。


　　第九条　无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产。包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉以及其他财产权利。


　　第十条　对外投资是指单位利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资、入股、合资、联营、出租等。


　　第十一条　其他资产是指第七、八、九条规定以外的资产。

第三章　产权登记





　　第十二条　部直属事业单位凡具有法人资格并实行财务独立核算的，都应当按有关规定进行产权登记。


　　第十三条　部直属事业单位国有资产产权登记由本单位国有资产管理机构按规定填报，经司法部计财司审查、汇总后，统一报国家国有资产管理局。在国家国有资产局授权的情况下，司法部计财司负责办理产权登记审核手续并向国家国有资产管理局报告。


　　第十四条　产权登记分为设立产权登记、变动产权登记、撤销产权登记。
　　新设立的事业单位，应在正式成立后十五日内，向司法部计财司申报，办理产权登记手续。
　　事业单位分立、合并、改制、撤销，以及隶属关系、单位名称、地址、单位负责人发生变化，固有资产超过一定比例，应在主管部门或审批机关批准十五日内，向司法部计财司并国家国有资产管理局申报，办理变动产权登记或撤销产权登记手续。


　　第十五条　产权登记实行年度检查制度，每年进行一次。各单位应当在认真查清年末资产存量的基础上填报年检登记证，于每年三月三十日前向司法部计财司报送，并附本单位财务年度决算、主要资产情况、经营性资产情况、国有资产年度报告等文件资料。


　　第十六条　部直属事业单位国有资产机构应当建立国有资产产权登记档案，保管《国有资产产权登记证》，并将产权登记有关的帐册、土地使用证、房屋所有权证等资料及时归档。

第四章　资产日常管理





　　第十七条　部直属事业单位应当认真做好资产的日常管理工作，进行定期检查，发现问题及时处理。
　　（一）应当建立、健全现金及各种存款的内部管理制度；应当对存货进行定期或者不定期的清查盘点，做到账账相符，账实相符；对存货盘盈、盘亏应当及时调账。　
　　（二）应当定期或不定期地对固定资产清查盘点。年度终了前应当进行一次全面清查盘点。
　　（三）应当重视加强对无形资产的管理，依法合理利用无形资产。无形资产转让或对外投资应当按照国家有关规定进行资产评估。


　　第十八条　部直属事业单位应当建立健全各项规章制度，实行单位集体领导下的主管领导下的主管领导分工负责制，并落实到具体部门和专（兼）职管理人员。各具体使用部门未经国有资产管理机构同意并按程序报批，不得随意处置。
　　登记制度，是指对各类资产的存量、增减变动、分布等情况要及时、准确、如实进行登记。对实物形态的资产要分类编号、设专门账、卡予以登记；对大型、贵重、精密仪器、专用设备要按单件（台）建立技术档案。　　　
　　保管制度，是指对各类资产要分门别类建立完善的保管、领用、交还等制度，妥善管理。

第五章　非经营性资产转经营性资产





　　第十九条　部直属事业单位非经营性资产转经营性资产，应当严格建立申报审批手续。５万元以下的，由单位国有资产管理机构审核，报主管领导批准。５万至１０万元的，由单位申报，司法部计财司批准。１０万至１００万元的，由单位申报，司法部计财司审核，主管部领导批准，报国家国有资产管理审定。一次性转作经营性资产价值为１００万元以上的，由单位申报，司法部计财局司审核，经部长办公会核准，报国家国有资产管理局并财政部批准。


　　第二十条　对事业单位非经营性资产转经营性资产的审批和监管，应当把好资产来源关，理顺产权关系关，资产评估关，有偿使用关，保值增值关。应当明确投资单位与经营者的责、权、利关系及其各自的监管、经营、保值增值责任。


　　第二十一条　对事业单位非经营性资产转经营性资产，应当坚持有偿使用原则。以其实际占用的国有资产总额为基数，由司法部计财司代收５％至１０％的国有资产占用费，具体征收工作由有关事业单位国有资产管理机构负责。征收的占用费主要用于事业单位固定资产更新改造或企业的优化结构调整。


　　第二十二条　对事业单位非经营性资产转经营性资产，应当建立经营效益报告制度。司法部计财司及部直属事业单位国有资产管理机构有权对其转作经营性的资产的经营效益、收益分配等情况进行监督检查，及时纠正存在的问题。占有经营国有资产的企业或部门，每年终了应当向本单位国有资产管理机构并司法部计财司提交经营性资产经营效益情况报告。

第六章　资产处置和产权纠纷调处





　　第二十三条　部直属事业单位应当按审批权限严格报批。凡占有、使用的房屋建筑物、土地、车辆以及单位价值在２０万元以上的专用仪器设备的处置，由单位申报，司法部计财司审核并报主管部领导同意后，报国家国有资产管理局会同财政部审批。单价在１０万至２０万元的资产，由单位申报，司法部计财司审核，报主管部领导批准。单价在５万至１０万元的资产，由单位国有资产管理机构审查并经单位主管领导审核后，报司法部计财司批准。单价在５万元以下的资产，由单位国有资产管理机构审核，报单位主管领导批准，并报司法部计财司备案。


　　第二十四条　部直属事业单位在申报处置国有资产时，应当根据不同情况提供有关文件、证件及资料。包括资产价值的凭证（复印件）、资产评估报告、资产报废的技术鉴定、报损资产的有关清单、鉴定资料和对非正常损失责任人的处理文件、国有资产产权证（复印件）。


　　第二十五条　司法部计财司负责部直属事业单位所发生的产权纠纷调处工作。有关调处意见报司法部主管部领导决定。调处工作按国家国有资产管理局制定的有关产权纠纷调处办法执行。

第七章　资产统计报告制度





　　第二十六条　部直属事业单位应当按照规定的报表格式和报告内容，在每年年终对资产盘点、会计决算后，于３月２０日前向司法部计财司报送所填报的占有、使用或非经营性资产转经营性资产等有关数据和情况分析报告。
　　事业单位国有资产使用情况书面报告，主要内容包括：
　　（一）资产总量、结构及变化情况；
　　（二）非经营性资产转经营性资产情况；
　　（三）本单位应反映的资产占有使用的其他情况；
　　（四）本单位国有资产管理的经验或建议。


　　第二十七条　部直属事业单位国有资产管理机构，应当确定专职人员负责国有资产统计报告工作，做到按时上报，内容完整、数据准确、文字精练。


　　第二十八条　部直属事业单位应当做好对本单位的国有资产年度报表和有关数据资料的布置、收集、整理、录入、汇总、分析报告、归档立卷等工作，并建立国有资产数据信息库。

第八章　资产清算





　　第二十九条　部直属事业单位发生划转撤并时，应当进行清算。


　　第三十条　清算工作在司法部主管部领导下，按国家有关规定进行。


　　第三十一条　划转撤并的资产清算后，由司法部计财司审核，经主管部领导同意，报国家国有资产管理局和财政部批准，按国家有关规定处理。
　　
第九章　责任





　　第三十二条　部直属事业单位对其占有使用的资产，有下列行为之一的，由司法部计财司负责调查，报司法部领导决定责令其改正，并按管理权限，由司法部或所在单位追究主管领导或直接人员的行政或赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任：
　　（一）未按其职责要求，资产管理不善，造成重大流失的；
　　（二）在产权登记、资产统计中弄虚作假，虚报、瞒报、抗报的；
　　（三）擅自转让资产、处置资产和用于经营投资的；
　　（四）对划转撤并单位，不按规定进行资产清算或不按权限审批，擅自处理资产或化公为私的；
　　（五）弄虚作假，以各种名目侵占国有资产和利用职权谋取私利的；
　　（六）对非经营性资产转经营性资产，不按规定报批或备案的，不认真进行监管，不履行出资者权益、收缴资产收益的。


　　第三十三条　司法部计财司对不按规定要求填报产权登记、资产统计的部直属事业单位，报经司法部主管领导批准后，进行通报批评，直至对其缓拨或停拨有关经费。


　　第三十四条　司法部计财司及部各直属单位应当建立健全赔偿制度，实行单位主管领导分工负责制，并落实到具体部门或专（兼）职管理人员。对造成国有资产损坏损失和浪费的，应当追究主管领导和直接责任人员的责任，区别情况作出严肃处理，属于个人责任造成的，应当由本人予以经济赔偿，构成犯罪的由司法机关追究刑事责任。

第十章　附则




　　第三十五条　司法部直属事业单位实行企业化管理的，参照本办法执行。


　　第三十六条　部直属事业单位可根据本办法，结合本单位实际，制定具体实施办法，并报司法部计财司备案。


　　第三十七条　本办法由司法部计财司负责解释。


　　第三十八条　本办法自发布之日起施行。